چرا ساختار بودجه باید تغییر کند؟
آفتاب- دکتر محمدباقر نوبخت*: آنچه که در مطالعه حاضر مدنظر قرار گرفته توجه به این موضوع می‌باشد که متأسفانه در چند دهه گذشته همواره بودجه‌های سنواتی با عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف مواجه بوده‌اند. این مسأله بیانگر این موضوع است که ساختار فعلی بودجه کشور با مشکلات و نارسایی‌هایی مواجه می‌باشد که ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی را تبیین می‌نماید.
1- مقدمه
مستند به ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی کشور بوده و از 3 قسمت بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر مؤسسات تشکیل شده است.
آنچه که در مطالعه حاضر مدنظر قرار گرفته توجه به این موضوع می‌باشد که متأسفانه در چند دهه گذشته همواره بودجه‌های سنواتی با عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف مواجه بوده‌اند. این مسأله بیانگر این موضوع است که ساختار فعلی بودجه کشور با مشکلات و نارسایی‌هایی مواجه می‌باشد که ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی را تبیین می‌نماید. از سوی دیگر ابلاغ سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، از سوی مقام معظم رهبری شرایط تازه‌ای را در فراروی اقتصاد کشور قرار داده است. لذا اصلاح ساختار بودجه کل در نظام بودجه‌ریزی کشور متناسب با شرایط نوین اقتصادی، از منظری دیگر مورد تأکید قرار می‌گیرد.
بنابراین با توجه به عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف بودجه‌های سنواتی در چند دهه گذشته، نیاز به تغییر ساختار بودجه ضروری به نظر می‌رسد. در این راستا توصیه‌های نهادهای بین‌المللی از جمله صندوق بین‌المللی پول در خصوص شفاف‌سازی بودجه‌ای و نظام آمارهای مالی دولت در جهت اصلاح ساختار بودجه متناسب با شرایط نوین اقتصادی مورد توجه قرار گرفته و با بررسی بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام و بیان اشکالات و کاستیهای موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور و ویژگی‌های نظام مطلوب بودجه‌ریزی، مقایسه ویژگی‌های نظام بودجه‌ریزی مطلوب با بودجه‌ریزی‌های متداول صورت گرفته و چگونگی تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام به تصویر کشیده شده و پیشنهاداتی جهت اصلاح نظام بودجه‌ریزی ارائه شده است.
2- عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف بودجه‌های سنواتی در چند دهه گذشته
آنچه که مشاهده شده این است که با وجود تعادل ظاهری بین منابع و مصارف در اسناد اولیه بودجه، چه در قالب لایحه و چه به صورت قانون، در چند دهه گذشته همواره پیش‌بینی‌های این برنامه مالی درخصوص درآمدها و متعاقب آن در انجام هزینه‌ها با عدم تحقق مواجه بوده، به طوری که می‌توان نتیجه‌گیری نمود که عملیات بودجه‌های سنواتی وسیله مناسبی برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی نبوده است.
این واقعیت نشان می‌دهد که اساساً برآورد منابع و پیش‌بینی مصارف در لوایح بودجه نوعاً با روش‌های سنتی و غیرعلمی و عمدتاً در جهت پاسخگویی به نیاز دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد، در حالی که در سال‌های گذشته، با الزام دولت به اصلاح نظام بودجه‌ریزی (تبصره 48 قانون بودجه، 1380) و تهیه طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت (معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان، 1380) و پذیرش توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول1 در استفاده از نظام آمارهای مالی دولت2 و هماهنگ شدن شاخص‌های مالی دولت با شاخص‌های حساب‌های ملی3 که به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان صورت گرفته است. هنوز نظام بودجه‌ریزی کشور با مشکلات مزمن گذشته روبه‌رو بوده و ساختار بودجه دولت نیازمند اصلاحات متناسب می‌باشد.
حتی اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، نه تنها مغایر با تجربیات کشورها در شفاف‌سازی بودجه‌ای و اقدامی در جهت وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت، دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت، آشکار بودن تهیه بودجه و اجرا و اطلاع‌رسانی و نیز تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحو مستقل مطابق با استانداردهای جهانی نبوده است، (مجموعه تجربیات مفید صندوق در باب شفافیت بودجه‌ای، IMF, 1997) بلکه از هم راستایی با بندهای 50 و 51 سیاست‌های کلی برنامه چهارم دائر بر تعادل بین منابع و مصارف و کاهش اتکای هزینه‌های جاری به نفت و همچنین اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی درخصوص کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت که در جهت دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده، برخوردار نمی‌باشد. (مرکز تحقیقات استراتژیک، 1386)
3- نیاز به تغییر ساختار بودجه
مستند به ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک‌سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی کشور بوده و از 3 قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود:
1 ـ بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:
الف ـ پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.
ب ـ پیش‌پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
2 ـ بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها، شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار
3 ـ بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.1(قانون محاسبات عمومی، 1366)
با ابتنا به تعریف ارائه شده، بودجه کل کشور:
یک ـ برنامه مالی و یک‌ساله است.
دو ـ حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها است.
سه ـ وسیلة اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی است.
چهار ـ ساختار آن متشکل از دو ستون اصلی، از مجموعه منابع و مصارف برنامه‌ریزی شده است.
اما مسأله این است که با وجود تعادل ظاهری بین منابع و مصارف در اسناد اولیه بودجه، چه در قالب لایحه و چه به صورت قانون، در چند دهه گذشته همواره پیش‌بینی‌های این برنامه مالی درخصوص درآمدها و متعاقب آن در انجام هزینه‌ها با عدم تحقق مواجه بوده، به طوری که می‌توان نتیجه‌گیری نمود که عملیات بودجه‌های سنواتی وسیله مناسبی برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی نبوده است.
این واقعیت نشان می‌دهد که اساساً برآورد منابع و پیش‌بینی مصارف در لوایح بودجه نوعاً با روش‌های سنتی و غیرعلمی و عمدتاً در جهت پاسخگویی به نیاز دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد، در حالی که در سال‌های گذشته، با الزام دولت به اصلاح نظام بودجه‌ریزی2 (تبصره 48 قانون بودجه، 1380) و تهیه طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت3 (معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان، 1380) و پذیرش توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول (IMF) در استفاده از نظام آمارهای مالی دولت (GFS) و هماهنگ شدن شاخص‌های مالی دولت با شاخص‌های حساب‌های ملی (SNA93) که به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان صورت گرفته است. هنوز نظام بودجه‌ریزی کشور با مشکلات مزمن گذشته روبه رو بوده و ساختار بودجه دولت نیازمند اصلاحات متناسب می‌باشد.
حتی اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف4 (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، تنها مغایر با تجربیات کشورها در شفاف‌سازی بودجه‌ای و اقدامی در جهت وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت، دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت، آشکار بودن تهیه بودجه و اجرا و اطلاع‌رسانی و نیز تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحو مستقل مطابق با استانداردهای جهانی بوده است،5 (مجموعه تجربیات مفید صندوق در باب شفافیت بودجه‌ای، IMF, 1997)
4- توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول درخصوص شفاف‌سازی بودجه‌ای
در دهه 1990، صندوق بین‌المللی پول، به منظور رفع موانع توسعه، ضرورت شفافیت بودجه‌ای را برای «حکمرانی خوب» دولت‌ها مطرح کرده است.
در گزارش منتشره از صندوق بین‌المللی پول 4 هدف اساسی زیر مورد تأکید صندوق قرارگرفته است:
وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت
دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت
آشکار بودن تهیه بودجه، اجرا و اطلاع‌رسانی
تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحوه مستقل
5- نظام آمارهای مالی دولت4 (GFS)
هدف اصلی از تنظیم و ساماندهی آمارهای مالی دولت، کمک به اجرای سیاست‌های مالی، از طریق ارزیابی نتایج کلان اقتصادی حاصل از آن است. با توجه به اینکه سیاست‌های مالی از طریق عملیات دولت انجام می‌پذیرد، ارزیابی آن نیز باید از طریق بررسی این عملیات صورت گیرد. در سند چشم‌انداز تناسب شاخص‌های کمی کلان از قبیل نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانایی‌های دفاعی و امنیتی در بودجه سالیانه با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز، مورد تأکید قرار گرفته است و استفاده از نظام آمارهای مالی دولت در این راستا کمک به دستیابی به این هدف می‌نماید.
6- اصلاح ساختار بودجه متناسب با شرایط نوین اقتصادی
با توجه به مشکلات و نارسایی‌های نظام بوجه‌ریزی کشور اقدامات متفاوتی صورت گرفته است که هیچ‌یک ساختار متناسبی را طراحی نمی‌کند. اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف4 (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، از هم‌راستایی با بندهای 50 و 51 سیاست‌های کلی برنامه چهارم 6 دائر بر تعادل بین منابع و مصارف و کاهش اتکای هزینه‌های جاری به نفت و همچنین اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی7 درخصوص کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت که در جهت دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده، برخوردار نمی‌باشد. 8 (مرکز تحقیقات استراتژیک، 1386)
با توجه به اینکه ابلاغ سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، از سوی مقام معظم رهبری شرایط تازه‌ای را در فراروی اقتصاد کشور قرار داده است لذا در جهت اصلاح ساختار بودجه کل در نظام بودجه‌ریزی کشور متناسب با شرایط نوین اقتصادی و با توجه به اینکه ساختار فعلی بودجه پاسخ‌گوی شرایط جدید کشور نبوده، ارائه ساختار نوینی از بودجه کل کشور متناسب با مدل ساختاری بودجه‌های اقتصادی و سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و با توجه به نارسایی‌ها و مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور مورد نیاز است.
با توجه به مطالب بیان‌شده به بررسی ساختار بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام می‌پردازیم.
7- بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام
7-1- بودجه در قانون اساسی
در اصل پنجاه و دوم قانون اساسی که مهمترین سند فرادستی نظام محسوب می‌شود تصریح شده است که بودجه سالانهی کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد، همچنین در این اصل تأکید شده است که هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
درخصوص چگونگی تهیه و تنظیم بودجه در دولت نیز، اصل یک صدوبیست‌و‌ششم قانون اساسی آن را تحت مسئولیت رئیس‌جمهوری اعلام میکند. بنابراین با ابتنا به اصول مذکور در قانون اساسی مشخص می‌شود:
«بودجه توسط دولت و با مسئولیت رئیس‌جمهوری و به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود تهیه و توسط مجلس رسیدگی و ارقام بودجه در چهارچوب قانون قابل تغییر خواهد بود.»
لذا آنچه در قانون اساسی به عنوان مهمترین سند فرادستی نظام، درخصوص بودجه تصریح شده، این است که لزوماً تهیه بودجه کل کشور از سوی دولت صورت گرفته و رسیدگی و تصویب و همچنین وضع مقررات مرتبط توسط مجلس انجام می‌شود. به عبارت دیگر در برابر الزاماتی همچون تهیه بودجه در دولت و تصویب آن در مجلس، قانون اساسی ترتیب تهیه و نحوه رسیدگی را احاله به قوانین و مقررات مربوطه می‌نماید. از این‌رو می‌توان نتیجه‌گیری نمود که هرگونه تعریف از بودجه کل کشور و ترتیب تهیه و نحوه رسیدگی و چگونگی تغییر، تابع نظر مجلس شورای اسلامی است. با عنایت به این که قوه مقننه نیز در کنار سایر قوا در نظام جمهوری اسلامی طبق اصل پنجاه‌و‌هفتم زیر نظر رهبری نظام بوده و در چهارچوب سیاست‌های کلی نظام اقدام به وضع قانون می‌نماید، لذا چگونگی ساختار بودجه ضوابط تهیه و تصویب آن نیز متأثر از سیاست‌های کلی نظام خواهد بود.
با توجه به این که مستند به اصل یک صد و دهم قانون اساسی تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام و نظارت برحسن اجرای آن از وظایف و اختیارات رهبری نظام است؛ بنابراین ویژگی‌های ساختار مطلوب بودجه در انطباق با جهتگیری سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری قابل تبیین خواهد بود.
7-2- بودجه در سند چشم‌انداز
از آنجا که مجموعه سیاست‌های کلی نظام و سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه در راستای تحقق اهداف ملی در سند چشم‌انداز تعیین و ابلاغ میشوند، از این منظر ساختار مطلوب بودجه‌ریزی و ضوابط تهیه و رسیدگی آن رابطه وثیقی با جهتگیریهای تصریح شده در سند چشم‌انداز، خواهد داشت. در سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران که از سوی مقام رهبری ابلاغ شده است؛ این ملاحظه مورد تأکید بوده که:
«در تهیه، تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه، این نکته مورد توجه قرار گیرد که؛ شاخص‌های کمّی کلان آنها، از قبیل: نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملّی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانائیهای رفاهی و امنیتی، باید متناسب با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز تنظیم و تعیین گردد و این سیاست‌ها و هدفها به صورت کامل مراعات شود.»
با ابتنا به ملاحظه تصریح شده، جهتگیری مناسب در تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه در دولت و تدوین و تصویب آنها به مجلس شورای اسلامی باید عمدتاَ معطوف به آثار ناشی از اجرای آنها در جامعه بوده به‌طوری‌‌که تحققبخش سیاست‌ها، اهداف و الزامات تبیین شده سند چشم‌انداز باشند.
7-3- بودجه در سیاست‌های کلی
سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه نخستین سیاستهایی است که در جهت دستیابی به اهداف مطرح شده در سند چشم‌انداز بیست‌ساله ابلاغ شده است. در بند 50 از این سند، موضوع اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت مورد تأکید قرار گرفته است. همچنین در بندهای 32 و 33 از سیاست‌های کلی برنامه پنجم، تبدیل نظام بودجه‌ریزی کشور به بودجه‌ریزی عملیاتی و برقراری ارتباط کمی و کیفی میان برنامة پنج‌ساله و بودجه‌های سالیانه با سند چشم‌انداز مجدداً مورد تأکید قرار گرفته و بر شفافیت و قابلیت نظارت بودجه تصریح شده است.
در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، هرچند مستقیماً بر چگونگی، تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بودجه اشاره نشده است، اما جهتگیریهای ابلاغ شده در این سیاست‌ها نوع نگاه به بودجه‌ریزی دولت و نحوه‌ی اجرا و نظارت آن را مشخص می‌نماید.
با عنایت اینکه؛
در کنار شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملّی،
گسترش مالکیت عمومی،
ارتقاء کارآئی بنگاههای اقتصادی،
افزایش سطح عمومی اشتغال،
تشویق مردم به پسانداز و سرمایه‌گذاری،
موضوعات مهمّی همچون افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملّی
و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی از اهداف عمده این سیاست‌ها اعلام شده است.
در بند «الف» آن در راستای توسعه بخشهای غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی ضمن اعلام ممنوعیت هرگونه فعالیت اقتصادی جدید دولت خارج از موارد صدر اصل 44 بر واگذاری آنها به بخشهای تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی تا پایان برنامة پنجم تأکید شده است.
همچنین در بند «ب» سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به 25% تا آخر برنامه پنجم در قالب یک هدف کمّی مورد توجه بوده است.
در بند «ج» سیاست‌های مذکور «تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت» را می‌توان یک جهتگیری راهبردی برای فعالیت‌های دولت دانست از این رو در بند «ج» دولت موظف می‌گردد تا با توجه به نقش جدید خود در سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملّی، وظایف حاکمیتی خود را تدوین و اجرا نماید.
اما از آنجا که دولت بخش مهم وظایف خود را در قالب بودجه‌های سالیانه به انجام میرساند لذا، اصلاح ساختار بودجه کل کشور متناسب با جهتگیریهای مصرح در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به مثابه یک ضرورت می‌بایست مورد توجه و اقدام قرار گیرد.
8- اشکالات و کاستیهای موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور
مبتنی بر نتایج مطالعات انجام شده، اشکالات و کاستیهای موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور عبارتند از:
محدودیتهای زمانی در تهیه و تصویب بودجه، عدم شفافیت، وجود تبصرههای غیربودجهای و تسهیلات تکلیفی بانک‌ها (شبیرینژاد، 1381)
عدم التزام دستگاه‌ها به رعایت قوانین و مقررات، عدم ارتباط بین برنامه و بودجه، فقدان مطالعات توجیهی طرحها، شروع عملیات بیش از ظرفیتهای اجرائی، عدم برآورد صحیح هزینه‌های طرحها، تأثیر عوامل غیر کارشناسی در انتخاب طرحها، ضعف سازمان مسئول نظارت، نارسائی قوانین، فقدان باور به کار برنامهای که نهایتاَ دلایل عدم موفقیت نظارت عملیاتی در نظام بودجه‌ریزی ایران بوده‌اند. (محسنی، اصلانی، 1382)
کسری مستمر، اصلاحیههای مکرر، مجوزهای خالص، وجود تبصرههای غیربودجهای که از عوامل ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور می‌باشد. (محمدپور، 1381)
فقدان 3 خصیصه آمریت، ضمانت اجرا و عمومیت در سند بودجه این سند را به جای قانون صرفاً به یک مجوز تبدیل کرده است. (نصیری، 1381)
نارسائیهای عمده قوانین و مقررات اداری و قانون استخدامی کشور یکی از وسایل ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی است. (بازیار، 1381)
کسریهای بودجه سبب کاهش اعتبارات عمرانی می‌گردد. (محمدپور، 1387)
گزارش‌های سالانه، دیوان محاسبات عمومی، بازرسی کل کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سایر گزارشها منجر به اصلاح تصمیمگیری و اصلاح لوایح سالانه بودجه نمیشود. (محسنی،1387)
از آنجا که قوه مقننه نسبت به دولت در دسترسی به اطلاعات مورد نیاز با محدودیتهایی مواجه است، لذا تجزیه و تحلیل انتخابهای دولت توسط مجلس با مشکل رو به رو می‌گردد. (شبیرینژاد، 1386)
وابستگی به درآمدهای نفتی موجب شده است که نظام بودجه‌ریزی کشور تحت تأثیر نوسانات مالی و اقتصادی جهانی قرار گیرد. (شبیرینژاد، 1387)
و نهایتاً براساس نتایج حاصل از نظرسنجی از صاحبنظران ذیربط در مورد نظام بودجه‌ریزی کشور، عدم مطلوبیت ساختار کنونی بودجه، نامتناسب بودن طبقه‌بندی اطلاعات و فرآیند بودجه‌ریزی، ناکافی بودن اطلاعات مندرج در سند بودجه برای تصمیمگیری قوه مقننه، عدم شفافیت لازم و دقت کافی در برآوردهای هزینهای و درآمدی، قانونگذاری در تبصرههای بودجه، وجود تسهیلات تکلیفی در بودجه، از کاستیها و اشکالات موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور اعلام شدهاند. (قاسمی و همکاران، 1387)
9- ویژگی‌های نظام مطلوب بودجه‌ریزی
نتایج مطالعات انجام شده و توسعههای صندوق بین‌المللی پول درخصوص نظام مطلوب بودجه‌ریزی را می‌توان به شرح زیر خلاصه نمود:
ساختار بودجه باید به گونه‌ای باشد که همراه با شفافیت اطلاعات، مصالح اجتماعی را تأمین کند. (شبیرینژاد، 1381)
بودجه هزینه و درآمد دولت باید در حساب‌های ملّی گنجانده شود و آثار متغیرهای بودجه بخش عمومی و اثر واقعی هرگونه اصلاح یا رفرم بودجه بر وضع مردم در کشور مورد بررسی قرار گیرد. (توفیق، 1382)
مصارف بودجه باید در کنار منابع بودجه‌ای به تفکیک بخشهای اقتصادی و برحسب مناطق مشخص شوند. (خلعتبری، 1382)
همچنین به استناد گزارش «مجموعه تجربیات مفید صندوق بینالملی پول در باب شفافیت بودجه‌ای» به منظور تحقق چهار هدف اساسی به شرح زیر می‌باشد:
وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت
دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت
آشکار بودن تهیه بودجه، اجراء و اطلاع‌رسانی آن
تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحوه مقتضی
باید:
مرز بین بخش دولتی از سایر بخشهای اقتصادی باید به وضوح ترسیم شود و وظایف سیاست‌گذاری و مدیریت در درون دولت به خوبی تعریف و مشخص گردد.
باید چارچوبی اداری و حقوقی برای مدیریت مالی وجود داشته باشد.
کلیه اطلاعات مربوط به گذشته، حال و پیش‌بینی آینده فعالیت‌های مالی دولت باید به اطلاع عموم برسد.
باید تعهدی همگانی نسبت به انتشار به موقع اطلاعات بودجه‌ای وجود داشته باشد.
مستندسازی بودجه باید به نحوی باشد که اهداف سیاست مالی، چارچوب کلان اقتصادی، مبانی سیاست‌های بودجه‌ای، خطرهای مالی مهم و قابل تشخیص به صراحت ذکر شود.
باید در بودجه سالانه بین تعهدات فعلی و سیاست‌های جدید تمایز قائل شد.
دادههای بودجه‌ای باید به نحوی طبقه‌بندی و ارائه شوند که تجزیه و تحلیل سیاست مالی تسهیل شود و میزان پاسخگویی افزایش یابد.
روش‌های اجرا و نظارت بر مخارج مصوب باید به دقت مشخص شود.
گزارش بودجه‌ای باید به موقع، فراگیر و قبال اعتماد باشد و انحرافات از بودجه را نشان دهد.
یکپارچگی اطلاعات بودجه‌ای باید در معرض بررسی دقیق، مستقل و همگانی قرار گیرد.
در گزارش دیگری از صندوق بین‌المللی پول به عنوان «دستورالعمل شفافیت بودجه» به موارد زیر تأکید شده است:
وظائف و مسئولیت‌های دولت باید در قالب حساب‌های مالی (SNA, 1993) یا در قالب آمار مالی دولت (GFS, 1993) تعریف شود.
دارائیهای دولت باید مشخص شده باشد.
مجوز اخذ مالیات باید مطابق قانون صادر شود و اجرای قوانین مالیاتی در عمل باید از آئیننامهها تبعیت کند.
فعالیت‌های فرابودجهای باید در اسناد بودجه و گزارش‌های حسابداری منعکس شوند.
تخمینهای اولیه و تجدیدنظر شده بودجه دو سال متوالی قبل از سال جاری باید در اسناد بودجه منعکس شوند.
سطح و ترکیب بدهی دولت باید به طور سالانه با یک وقفه حداکثر 6 ماهه گزارش شود.
همراه با بودجه، گزارشی با دیدگاه اقتصادی و بودجه‌ای باید ارائه شود که شامل اطلاعاتی در مورد اولویتها و اهداف سیاست بودجه‌ای، خلاصهای از چشماندازهای اقتصادی و یک گزارش کیفی در مورد وضعیت مستمر بودجه‌ای باشد.
گزارشی در چارچوب اقتصادی کلان میان‌مدت برای بودجه باید تهیه شود که شامل پیش‌بینی‌های کلان اقتصادی که بودجه بر آنها استوار است باشد. فروض اصلی این پیش‌بینی‌ها نیز باید گزارش شود.
یک گزارش در مورد خطرات بودجه‌ای نیز باید با اسناد بودجه ارائه شود که اثر تغییر در مفروضات (زیربنایی) پیش‌بینی‌های مالی، بدهیهای احتمالی و سایر عدم قطعیتهای اصلی مترتب بر هزینه برنامه‌های حاص را تحت پوشش قرار دهد.
کلیه فعالیت‌های دولت باید تحت پوشش طبقهبندیهای بودجه و حسابها قرار گیرند.
نظام طبقه‌بندی باید وظایف اجرایی مربوط به تخصیص و استفاده از منابع عمومی را مشخص کند.
استانداردهای حسابرسی باید با استانداردهای بین‌المللی هماهنگ باشد.
فرضیات و روشهایی که در پیش‌بینی‌های اقتصاد کلان به کار میروند باید برای همگان قابل دسترس باشد.
مقامات دولتی باید از ورود به فعالیت‌های سیاسی خارج از حوزه مسئولیت خود که اعتماد ملی را در مورد عملکرد بیطرفانه آنها خدشهدار سازد، دوری کنند.
چارچوب بودجه‌ای میان‌مدت با جدیت به کار گرفته شود و گزارشی کاملاً شفاف از هزینه تداوم سیاست‌های جاری دولت و سازوکارهای هدایت سیاست‌های جدید و نتایج حاصل از اجرای بودجه در میان‌مدت تهیه گردد.
باید اهداف سیاست بودجه‌ای و اهداف کمی بودجه‌ای با صراحت بیان شوند و عالیترین مقامات دولتی از آن دفاع کنند.
سطحی از هزینه‌ها که هدف سیاست بودجه‌ای است باید با چشماندازهای میان‌مدت اقتصاد کلان ارتباطی تنگاتنگ داشته باشد.
10- مقایسه ویژگی‌های نظام بودجه‌ریزی مطلوب با بودجه‌ریزی‌های متداول
نتایج مطالعات انجام شده و توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول درخصوص نظام مطلوب بودجه‌ریزی را می‌توان به شرح جدول زیر خلاصه نمود:
11- چگونگی تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام
با عنایت به اینکه در مبانی نظری، بودجه‌ریزی عملیاتی و بودجه اقتصادی به عنوان روش‌های مطلوب بودجه‌ریزی و دستورالعمل GFS به مثابه یک چارچوب جامع مفهومی و حسابداری مناسب برای تحلیل و ارزیابی سیالیت مالی به خصوص عملکرد کل بخش دولت و در سطحی وسیعتر بخش عمومی هر کشور معرفی و بررسی شدهاند لذا به منظور امکانسنجی استفاده از آنها در ساختار مطلوب بودجه‌ریزی کشور مؤلفه‌های اساسی هر یک از آنها به شرح زیر تفکیک می‌گردد.
مؤلفه‌های اساسی در بودجه‌ریزی عملیاتی عبارتند از:
مشخص شدن مأموریت واحدها
تعیین اهداف هر واحد
تعریف شاخص‌ها و استانداردها
برآورد حجم عملیات و فعالیت‌های متناسب با اهداف
محاسبه اعتبار مورد نیاز برای تحقق اهداف
ارزیابی و نظارت مستمر عملکردها
تخصیص بودجه مبتنی بر نتایج
ارتقای اثربخشی، کارایی، بهره‌وری در نظام بودجه‌ریزی
همچنین مؤلفه‌های اساسی بودجه اقتصادی عبارتند از:
گنجاندن بودجه هزینه و درآمد دولت در چارچوب حساب‌های ملی به منظور برآورد بهتر اقلام بودجه‌ای
بررسی تأثیر متغیرهای بودجه‌ای، مانند میزان مالیات‌ها، کسری بودجه و کل
هرینه‌های دولت بر متغیرهای اقتصادی چون رشد اقتصادی، بیکاری و تورم
بررسی آثار اصلاح بودجه به معنای تغییر متغیرهای آن، همچون آثار کلی(مثل درآمد قابل تصرف مردم) آثار توزیعی (مثل وضع گروه‌های درآمدی) و آثار انفرادی (مثل دریافت‌ها و پرداخت‌های خانوارها)
مؤلفه‌های دستورالعمل نظام آمارهای مالی دولت (GFS) عبارتند از:
بررسی کلیه دادوستدهای دولت و ارزش ویژۀ ایجاد شده از طریق ثبت، تهیه صورت وشعیت و تحلیل آنها بر پایه استانداردهای بین‌المللی
انجام ثبت دادوستدها به چهار روش تعهدی، روش موعد پرداخت، روش نقدی و روش تأمین اعتبار
ارائه صورت وضعیت عملیات دولت در یک دوره حسابداری معین
با توجه به لزوم توجه و اتکاء به اسناد فرادستی نظام همچون سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام به ویژه سیاست‌های کلی برنامه‌های میان مدت توسعه، فرایند تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام به شرح نمودار زیر قابل ترسیم خواهد بود
12- پیشنهادهای اجرایی
به منظور شکل‌گیری ساختار مطلوب بودجه کل کشور متناسب با اسناد فرادستی نظام، پیشنهاد می‌شود:
1ـ تهیه و تنظیم لایحه بودجه کل کشور، از سوی دولت مشتمل بر:
الف) گزارش توجیهی، شامل، اطلاعات شفافی از آخرین وضعیت کشور و عملکرد قانون برنامة پنج‌ساله، مستند به شاخص‌های کمّی و مقایسه‌ای آن با اهداف تعیین شده در برنامه
ب) سندی (بودجه اقتصادی) شامل:
1ـ ب) چگونگی تحقق اهداف برنامه در سال مورد نظر با شاخص‌های اقتصادی همچون رشد تولید ناخالص داخلی، رشد سرمایه‌گذاری، رشد صادرات غیرنفتی، رشد بهره‌وری، رشد نقدینگی و نرخ‌های تورم و بیکاری و شاخص‌های اجتماعی از قبیل فاصله دهک‌ها، ضریب جینی، درصد جمعیت زیر خط فقر و شاخص‌های فرهنگی و علمی نظیر تعداد عناوین کتاب‌های منتشره، تعداد محققان در امر تحقیق و توسعه ... و شاخص‌های مدیریتی از جمله حجم تصدی‌های واگذار شده به بخش غیردولتی، کاهش نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی، همراه با ارائه شاخص‌های مرتبط با اهداف دفاعی و امنیتی.
2 ـ ب) پیش‌بینی آثار اجرای بودجه کل کشور به زندگی مردم در سال اجرای بودجه و آینده.
ج) سند دیگری (بودجة عملیاتی) شامل:
1ـ ج) پیش‌بینی منابع مورد نیاز و مصارف مورد لزوم، در جهت تحقق اهداف بودجه و تصمیمات گذشته در سطح کلان، بخشی و منطقه‌ای و با رعایت تمامی اصول بودجه‌‌نویسی و استفاده از استانداردهای جهانی از جمله نظام آمارهای مالی دولت و طبقه‌بندی مربوطه
2 ـ ج) گزارش تفصیلی و شفاف از تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های بخش عمومی کشور (شامل دستگاه‌های اجرائی، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی) با توجه به وظایف حاکمیتی و تعهدات بین‌المللی دولت و براساس نتایج مورد انتظار فعالیت‌ها و عملیات، متناسب با قیمت تمام شده و شاخص‌های ذیربط به همراه اطلاعات مالی و عملیاتی مربوط به عملکرد دو سال قبل به عنوان اسناد پشتیبان بودجه
2 ـ تدوین و تصویب بودجه کل کشور از سوی مجلس شورای اسلامی مشتمل بر:
الف) بررسی اهداف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی و دفاعی و امنیتی بودجه با شاخص‌های کمّی در سطح کلان، بخشی و منطقه‌ای و تصویب آن با در نظر گرفتن گزارش توجیهی بودجه، اهداف برنامه و آثار اجرایی آن بر زندگی مردم
ب) ارزیابی منابع و مصارف پیش‌بینی شده (در سند بودجه عملیاتی) و تصویب آن در سطوح کلان، بخشی و منطقه‌ای با توجه به گزارش تفصیلی بودجه دستگاه‌های
بخش عمومی
ج) اجتناب از اصلاح و تصویب قوانین در قالب سند بودجه
3 ـ اجرای دقیق قانون بودجه از آغاز سال موردنظر توسط بخش عمومی منطبق با آئین‌نامه‌های اجرائی که می‌بایست قبل از آغاز سال مالی حسب مورد به تصویب هیأت دولت رسیده باشد.
4 ـ تهیه شاخص‌های نظارتی مبتنی بر اسناد قانونی توسط نهادهای نظارتی وابسته به قوه‌مقننه (دیوان محاسبات) قوه‌مجریه (سازمان ذیربط) و قوه‌قضائیه (سازمان بازرسی کل کشور) و اعمال نظارت دقیق و ارائه گزارش‌های به‌هنگام و مستمر فصلی به رهبری، مردم و مجلس شورای اسلامی.
به منظور اجرای پیشنهادهای یاد شده، لازم است تا اصلاحات مورد نیاز در قوانین آئین‌نامه‌های مربوطه به گونه‌ای انجام شود تا زمان کافی برای بررسی و تصویب بودجه توسط قوه‌مقننه و تمامی اقدامات لازم برای اجرای قانون بودجه از ابتدای سال موردنظر فراهم گردد.
1- IMF
2- GFS
3- SNA93
Government Finance Statistics -4
*معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام
