چالش‌ها و چشم‌اندازهای لایحه بودجه 1387

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: لایحه بودجه سال آینده که به اعتقاد بسیاری از کارشناسان در فضایی سیاسی و بدون کار کارشناسی دقیق مورد بررسی و تصویب قرار گرفت می تواند تاثیرات عمیقی بر اقتصاد کشور در سال آینده داشته باشد. 

علی پناهی (معاون دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) در تحلیلی موشکافانه به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته است:

 یکی از بحث‌هایی که امسال در بودجه وجود داشت تغییرات نوع اطلاعاتی بود که قرار بود بین دو قوه مبادله شود. به دلیل مشکلاتی که در نظام بودجه‌ریزی داریم هر ساله قبل از وقوع این تغییرات هم مشکلات اساسی دربارة بودجه مطرح می‌شد. 

امسال شاید بتوان گفت بخش اندکی از مشکلات رفع شده ولی در عوض همین تغییرات جبهه جدیدی باز کرده که نشان می‌دهد اطلاع کافی در آن زمینه وجود نداشت. یکی از ویژگی‌هایی که لایحه بودجه امسال دارد این است که طبقه‌بندی قالب‌های اطلاعاتی را تغییر داده. این تصور وجود دارد که هر دولتی حق دارد داده‌ها را تغییر دهد ولی درواقع تغییراتی که امسال اتفاق افتاده کمی گسترده‌تر است. 

در لایحه‌های سال‌های قبل مجموعه اسنادی داشتیم تحت عنوان سند ماده واحده که تبصره‌ها در آن بود و اعتبارات دستگاه‌ها، 3 تا پیوست هم بود که عبارت بودند از؛ پیوست اعتبارات طرح‌های عمرانی، پیوست شرکت‌های دولتی و پیوست اعتبارات استانی. امسال اتفاقی که افتاده تبصره‌های ماده واحده حذف شده و جداولی که حاوی اعتبارات دستگاه‌ها بود خلاصه‌تر شده. منتها به این دلیل تمسک می‌جویند که قصد آن بوده که کار را ساده‌تر کند. 

در پیوست‌ها هم پیوست شرکت‌های دولتی به عنوان سند پشتیبان ارائه شده. پیوست اعتبارات استانی هم به عنوان سند پشتیبان ارائه شده فقط اعتبارات طرح‌های عمرانی جهت تصویب ارائه شده این تغییرات شکلی تغییرات محتوایی هم همراه آورده و آن اینکه دولت طبق استدلال خود گفته من فقط با 39 دستگاه در مبادلة موافقت‌نامه‌های بودجه‌ای طرف حساب خواهم شد. 

این به آنجا انجامیده که هم‌اکنون بسیاری از دستگاه‌های اصلی عملاً بودجه‌شان مصوب نخواهد شد مثلاً شورای امنیت ملی زیرمجموعة نهاد ریاست جمهوری بود. یکی از ردیف‌هایی که شورای امنیت ملی بودجه می‌گرفت برنامة امنیت ملی بود چون ردیف همان دستگاه در حال حاضر تصویب نمی‌شود اعتبار ردیف برنامه‌ای زیر نظر دستگاه اصلی یا نهاد ریاست جمهوری خواهد بود. چون در مقررات مالی ماده‌ای داریم تحت عنوان مادة 79 که اجازه می‌دهد بالاترین مقام دستگاه اجرایی 30 درصد از اعتبارات برنامه‌ها را جابه‌جا کند. با این اختیار بالاترین مقام دستگاه می‌تواند اعتبارات برنامة امنیت ملی زیرمجموعة‌ شورای امنیت ملی را 30 درصدش را جابه‌جا کند. تبعات این‌گونه مسائل چیست؟ سؤال این است که آیا برای تبعات احتمالی چنین ا موری فکری شده است؟ 

الآن مجلس 3 نهاد زیرمجموعه دارد. کتابخانه ملی، دیوان محاسبات و مرکز پژوهش‌های مجلس. به طور سنتی در بحث مطالعات قانونگذاری، بودجه‌اش اختصاصاً به مرکز پژوهش‌ها ارتباط پیدا می‌کند. با این طبقه‌بندی جدید چون مرکز پژوهش‌ها ردیف‌اش تصویب نمی‌شود اعتبار آن دستگاه‌ها عملاً در اختیار رئیس مجلس قرار می‌گیرد که می‌تواند 30 درصد از برنامه را بگیرد و به کتابخانه یا دیوان محاسبات بدهد.
ویژگی دیگری که این بودجه دارد بی‌توجهی به قوانین و مقررات موجود است. ما سند بودجه را عکسی می‌دانیم که قوانین مالی در آن منعکس می‌شود. با این نگاه می‌بینیم آنچه اینجا آمده منطبق بر قوانین نیست مثلاً همین تغییرات اولیه طبق مادة 19 قانون برنامه بودجه گفته اعتبارات دستگاه‌های اجرائی برحسب برنامه باید به تصویب مجلس برسد. البته می‌دانیم که قوانین عادی‌مان طوری نیست که براساس آن نظام مالی کارآمد داشته باشیم. 

در قانون محاسبات عمومی مادة 68 می‌گوید تمام عملیات مالی دستگاه‌های اجرائی باید به تأیید ذی‌حساب برسد. الآن می‌دانیم که حضور ذی‌ حساب واقعاً عامل زائدی است. دلیلش هم این است که زمانی که دیوان محاسبات زیرمجموعة وزارت دارایی بود و قوة مقننه نظارت نداشت برای اینکه این نظارت حین اجرا اتفاق بیفتد، وزارت دارایی این ذی‌حساب‌ها را در دستگاه‌ها گذاشته بود که کنترل‌کنندة نهایی فعل و انفعالات مالی باشد که بتواند تخصیص‌ها را به درستی انجام دهد. وقتی دیوان محاسبات زیرمجموعة قوة مقننه شد عملاً وقتی بخواهیم بعد از عملیات مالی یک بار نظارت کنیم طبق قوانین باید وزیر اختیار داشته باشد عملیات مالی را انجام دهد و شما باید بررسی کنید که خلاف نکرده باشد. ولی جالب اینکه بعد از آنکه دیوان محاسبات از وزارت دارایی جدا شد ذی‌حساب همانجا ماند و جایگاهش تغییر نکرد. 

ویژگی دیگر لایحه بودجه 1387 اعطای اختیارات گسترده به مدیران اجرائی است. برای فهم این استدلال که مدیران اجرایی در کشور ما اختیار ندارند به این مثال توجه کنید. سال 84 اولین سفرهای استانی رئیس جمهوری آغاز شد یکی از استان‌های محروم که اداره کل بهزیستی‌اش کمبود اعتبار داشتند برایش اعتبارات خاصی در نظر گرفتند. 

رئیس این ادارة کل طبق مصوبات سفرهای استانی عمل کرده بود اما در پایان آن سال وقتی دیوان محاسبات گزارش تفریغ بودجه آن سال را داد این فرد به دلیل عدم اطاعت از همین قوانین متخلف شناخته شد. سال 85 بودجه ابلاغ شد ایشان چون در سال قبل توسط دیوان محاسبات متخلف شناخته شده بود این بار فقط طبق مقررات عمل می‌کند و بر این اساس اعتبارات مصوب سفرهای استانی قابل جذب نیست بخشی از اعتبارات ادارة کل بهزیستی این استان محروم به خزانه برمی‌گردد. در نتیجه اسم ایشان جزو لیست مدیران ناکارآمد می‌رود. بنابراین ملاحظه می‌شود مدیر مزبور هر کار می‌کرد ناکارآمد محسوب می‌شد اگر عمل می‌کرد متخلف حساب می‌شد، عمل نکرد اینطور شد. 

الان حساب کنید اگر تصویب شود در سطح کلان می‌توان 30 درصد از اعتبارات را جابه‌جا کرد از ا ین زاویه هم با چه مسائلی روبرو خواهیم شد. ویژگی دیگر بودجه این است که بودجه ابزار اعمال حاکمیت است به همین دلیل محل نزاع قوای مختلف است این لایحه این ابزار را خیلی قدرتمند در اختیار مدیر اجرائی قرار داده یعنی قوة مجریه. الان با این بودجه رئیس جمهوری اقتدار کامل بر کل مسائل مالی کشور دارد. مثلاً همة اعتبارات نهادهای مذهبی زیر نظر نهاد ریاست جمهوری است، 23 تا ردیف مربوط به سازمان تبلیغات اسلامی، حوزه علمیه زیر نظر نهاد ریاست جمهوری آمده که جمع آنها می‌شود 3200 میلیارد تومان یا یک سری از بدهی‌هایی که بعضی دستگاه‌ها به مناسبت‌های مختلف از دولت طلب می‌کردند مثلاً آستان قدس همیشه از دولت طلب داشت، ولی ایشان به تشخیص خود طلب را صفر کرده. 

پس در سطح کلان این قالب‌های اطلاعاتی سبب این شده که شما با وجود این قوانین امکان نظارت بر دستگاه‌های اجرائی نخواهید داشت. چون ذی‌حساب 39 دستگاه خواهد بود دیگر 700 تا نخواهد بود. البته مجلس مصوبه‌ای را به تصویب رساند که آنها که اساس‌نامة‌ مصوب مجلس شورای اسلامی دارند باید ردیف مستقل داشته باشند. ولی تبصره‌ای اضافه کردند که این مسئله شامل مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، دستگاه‌های مذهبی و دانشگاه‌ها هم می‌شود.
در مجموع کل بودجة کشور حدود 20 درصد نسبت به قانون بودجه سال 1386 افزایش داشته است. بودجه عمومی 6/14 درصد و منابع کل بودجة دولت 6/14 درصد اضافه شده در قسمت مصارف هم مصارف هزینه‌ای یا جاری 8/10 درصد نسبت به 1386 اضافه شده تملک دارایی سرمایه 39 درصد اضافه شده تملک دارایی مالی 34- درصد کاهش یافته که دلیلش را توضیح خواهم داد. 

نکته اینجاست که اینها تغییراتی است که نسبت به مصوب سال 1386 است در قسمت پیش‌بینی عملکرد نگاه کنید، می‌بینید که برای تملک دارایی سرمایه‌ای پیش‌بینی شده 12 هزار میلیارد تومان جذب کنند. البته چند روز پیش گفتند حول و حوش 14 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی عملکرد داشتند در صورتی که پارسال بود 18 هزار و 400 میلیارد تومان. امسال هم 24 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی اضافه کرده‌اند که درواقع 30 درصد از کل بودجه عمومی کشور از آن این بخش است. اگر نسبت به عملکرد در نظر بگیریم 65 درصد نسبت به عملکرد اعتبارات عمرانی رشد داشته است. این بودجه در سطح کلان براساس برآوردها وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و منابع مالی تعهدزا مثل اوراق مشارکت افزایش یافته است. در صورتی که در گزارشات رسمی گفته می‌شد این رقم کاهش یافته است. 

برآورد ما این است که کسری بودجة حداقل 9 هزار میلیارد تومانی خواهیم داشت. دلیلش هم این است که معمولاً دولت برای اینکه لایحه‌ای که می‌آورد منطقی جلوه دهد هزینه‌های جاری را کم می‌کند پارسال هم هزینه‌های جاری استان‌ها را کمتر پیش‌بینی کرده بودند. حدود 6 هزار میلیارد تومان اما همانطور که پیش‌بینی می‌شد دوستان تا به حال 5 هزار و 800 میلیارد تومان را جابه‌جا کردند. امسال هم همین اتفاق افتاد اعتبارات جاری دستگاه‌های اجرائی نسبت به پارسال رقم منفی نشان می‌د هد. پس بخشی از کسری‌ها ناشی از کم‌برآورد کردن اعتبارات جاری دستگاه‌های اجرائی بخصوص در دستگاه‌های استانی است. در مورد فروش سهام شرکت‌های دولتی در سال 85 رقم عملکرد 1/11 درصد بود.
عملکرد 9 ماهه 86 نشان می‌دهد که فقط حدود 8/15 درصد پیش‌بینی شده از رقم 7000 میلیارد تومان که حدود 356 میلیارد تومان محقق شده در 9 ماهه پیش‌بینی می‌شود که حداکثر بشود 20 درصد. علیرغم آن در این قسمت میزان پیش‌بینی حدود 4200 میلیارد تومان است. البته از یک منظر – در رابطه با اصل 44 – قابل قبول است منتها اصلاً بحث شرکت‌های دولتی در لایحه در نظر گرفته نشده در نتیجه این هم محقق نخواهد شد.
 
در مالیات‌ها طبق عملکرد 86 برآورد ما این بود که حدود 9800 میلیارد ریال ما اضافه درآمد مالیات خواهیم داشت یعنی برآوردی که اینها در لایحه گنجانده‌اند کمتر از واقع است البته پیش‌بینی ما براساس یک مدل صورت گرفته که ویژه اقتصاد ایران طراحی شده است.
براساس قانون برنامه و نیز سیاست‌های کلی اصل 44 علی‌الاصول باید حجم شرکت‌های دولتی در بودجه کمتر می شد آنچه اینجا نشان می‌دهد با ا ینکه 15 شرکت سودده حذف شدند ولی هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی 30 درصد اضافه شد ضمن اینکه کل اعتبارات شرکت‌های دولتی حدود 20 درصد اضافه شده اگر قرار است شرکت‌های دولتی را واگذار کنیم باید ردپایش در شرکت‌های دولتی وجود داشته باشد ضمن اینکه آنها در پیش‌بینی سود و سود سهام آن را ندیده‌اید یعنی روندی که بر مالیات بر سود شرکت‌های دولتی وجود دارند طبق روند سال‌های قبل است.
یکی از مهمترین بحث‌هایی که هر ساله مطرح می‌شود رابطة مالی شرکت نفت با خزانه است. امسال اتفاقی که در بند «هـ» لایحه افتاده کل این اختیارات را به هیئت وزیران داده قبلاً اینطور بود که مشخص شده بود چه بخشی از درآمدها را به خزانه واریز کند؟ چه میزان شرکت نفت بابت سرمایه‌گذاری خودش بردارد؟ براساس قانون برنامة چهارم قرار بود این رابطة مالی را دولت تنظیم کند این اصلاح اساسنامه اتفاق نیفتاد دولت هم همة این اختیارات را با لغو تبصرة 38 همة درآمدها را جزو درآمد شرکت نفت محسوب کرد و رئیس مجمع عمومی شرکت ملی نفت را هم رئیس جمهور قرار داده یعنی کل درآمدهای نفتی در اختیار رئیس جمهور و هیئت وزیران قرار می‌گیرد.
با توجه به این اتفاقات مجلس تصمیم گرفته این رابطه را مشخص کند که هنوز به نتیجه‌ای نرسیده است. بودجه تصویر قوانین جاری است الان حداقل دو قانون مهم تصویب شده یکی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و یکی قانون خدمات کشوری که در آن الزاماتی است که باید در لایحه بودجه مورد توجه قرار می‌گرفت، در فصل دوم آن راجع به اصلاح ساختار دولت صحبت کرده و گفته دولتی چابک و متناسب با این ویژگی‌ها (یعنی کارکنان کمتر) الآن این قانون با پارادوکس مواجه شده گفته اصلاح ساختار کنید نیروها را تعدیل کنید برای نیروهای باقی مانده طبق این روابط حکم بزنید – که آن هم بار مالی سنگینی دارد حدود 11 هزار میلیارد تومان – حالا اتفاقی که افتاده رئیس مجلس هم می‌گوید برای این کارکنان بار مالی را باید بدهید دولت چون اصلاح ساختار انجام نداده عملاً بار مالی زائدی خواهد داشت در نتیجه این قانون بدون اصلاح ساختار فقط بار مالی خواهد داشت یعنی هزینه‌های جاری دولت را با اضافه کردن حقوق و دستمزد زیاد خواهد کرد. 

این لایحه با این چارچوب یکسری پیامدها دارد که می‌توان با شاخص‌ها آن را دنبال کرد امسال اعتبارات طرح‌های عمرانی 10 هزار میلیارد تومان نسبت به عملکرد سال 1386 اضافه پیش‌بینی شده است. براساس مطالعات از هر واحد تزریق منابع مالی به طرح‌های عمرانی دست کم 45 درصد در بخش ساختمان ظاهر می‌شود از این 45 درصد کل اعتبارات 30 درصد در بازار میلگرد و 8 درصد به عنوان دستمزد و مدیریت، 8 درصد در بازار آهن آلات، 7 درصد تیر آهن و سیمان، خدمات حمل مصالح 5 درصد تخصیص می‌یابد. بنابراین وقتی اعتبارات عمرانی را 10 هزار میلیارد تومان زیاد می‌کنید حدود 13 درصد از هر واحد افزایش فقط وارد بازار میلگرد می‌شود. با این اوصاف معلوم نیست اصراری که ما روی افزایش اعتبارات عمرانی در هر سال داریم چیست؟ اصلاحیه معنایش این است که از اعتبارات عمرانی به هزینه‌های جاری بدهیم ولی وقتی متمم آورده می‌شود سقف بودجه را تغییر می‌دهد متمم به لحاظ سیاسی بار منفی سنگین‌تری داد دولت‌ها برای اینکه بعداً متمم نیاورند اول در اعتبارات عمرانی سهم آن را بالا می‌برند بعداً هم هزینه‌های جاری را از اصلاحیه کمک می‌گیرند و پوشش می‌دهند.
پیش‌بینی ما این است که امسال از 18 هزار میلیارد تومان که گفته شده بود 3600 میلیارد تومان از عمرانی برداشته و به حقوق و دستمزد داده شد روند تحقق اعتبارات عمرانی در 11 سال گذشته 74 درصد بوده یعنی در بهترین وضعیت 78 درصد اعتبارات عمرانی جذب شد یعنی طبق همان روند حداقل باید 6000 میلیارد تومان از اعتبارات طرح‌های عمرانی برداشته شود. 

در سازمان مدیریت معمولاً ریشه‌های مشکلات طرح‌های عمرانی را ارزیابی می‌کردند و مثلاً می‌گفتند 40 درصد مشکلات کمبود اعتبار است. 18 درصد ضعف پیمانکار و از این قبیل. براساس آخرین گزارش تنها 40 درصد از مشکلات طرح‌های عمرانی کمبود اعتبار است بقیه ناشی از ضعف‌های اجرائی است. علی‌رغم همه این مشکلات باز اصرار داریم 10 هزار میلیارد تومان اعتبار را اضافه کنیم. نکتة دیگر اینکه می‌دانیم این طرح‌ها حتی با اعتبار اختصاص داده شده هم تمام نمی‌شود. پارسال پیش‌بینی شده بود 207 طرح عمرانی تمام شود با 9 هزار میلیارد تومان. الان از 207 تا فقط 36 تا تمام شده برای بقیه در سال 87، 9034 میلیارد تومان پیش‌بینی شده برای سال‌های بعد 6 هزار میلیارد تومان یعنی نه تنها 200 تا طرح را نتوانستیم تمام کنیم فقط 36 تا را تمام کردیم بلکه برای اتمام آنها حدود 15 هزار میلیارد پول می‌خواهیم. در نتیجه این مشکلات تورم انتظاری هم خواهیم داشت برای مثال یک آهن فروش فرضی با مشاهده این ارقام با خود می‌گوید اگر کمی اینها را از بازار جمع کنم تقاضا بالا رفته و با قیمت بالاتر می‌توان فروخت.
بحث بعدی در مورد شاخص‌های عملکرد است. حتی نسبت به عملکرد 65 درصد اعتبارات عمرانی را اضافه پیش‌بینی کرده‌ایم که می‌تواند تبعات تورم انتظاری داشته باشد.
قیمت نفت در محاسبات بودجه 55 دلار در نظر گرفته شده. ببینیم پیامدهای آن در بودجه کجا ظاهر می‌شود. دوستان می‌دانند که در حساب ذخیره ارزی قانون دائم داریم که اختصاص 2 درصد از فروش نفت خام به مناطق محروم است. یکی اختصاص 1 میلیارد و 50 میلیون دلار به بهسازی مدارس در حال تخریب است که باید امسال بردارند وقتی مبنا را 55 دلار در نظر می‌گیریم چه اتفاقی می‌افتد. درآمدهای نفتی روزانه حدود 2200 صادرات نفتی داریم. حالا 2 درصد محروم با احتساب 55 دلار بشکه‌ای است اگر نفت را 70 دلار بفروشیم 15 دلار در هر بشکه در جیب شرکت ملی نفت می‌ماند یا نرخ ارز 890 تومان آنچه در بازار می‌فروشند مابه‌التفاوت در خزانه بانک مرکزی می‌رود.
طبق قانون بودجه 86 دولت قرار بود 5/2 میلیارد دلار بابت واردات بنزین از حساب ذخیره ارزی بردارد اما در عمل تاکنون حدود 7/3 میلیارد دلار برداشت شد. نمایندگان پرسیدند برای بقیه که اصلاحیه نیاوردید از کجا آوردید؟ گفتند ما به اختیار رئیس جمهور برداشتیم از همان مابه‌التفاوت. 

در پایان چند نکته را یادآور می‌شوم سند بودجه برآیند انفعالات ناشی از مقررات مالی و اداری است که در سیستم وجود دارد، در نتیجه اگر می‌خواهیم نظام مالی را درست کنیم باید نظام مقررات را درست کنیم اصلاح سند بودجه منوط به اصلاح مقررات است. منتها دولت فعلی با یک میانبر عملاً سند را اصلاح کرده که مغایرت‌هایی با قانون پیدا کرده است. دولت قبلی با هزینة سنگین و کارشناسی بسیار قانون تجارتی تهیه کرد با یکهزار ماده ولی مجلس جرأت نکرد شروع به بررسی کند دولت وقتی ببیند اصلاح قانون توسط مجلس صورت نمی‌گیرد خودش شروع به اقدام می‌کند و این معلوم نیست چه میزان ثمربخشی داشته باشد.