ورشکستگی زودهنگام در کمین بر صندوق تامین اجتماعی

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: این روزها در مورد سازمان تامین اجتماعی در محافل کارشناسی بحث‌های زیادی وجود دارد. صاحب‌نظران بر این باورند که در این سازمان بیش از هر چیز قانون در محاق قرار گرفته است و این می‌تواند ورشکستگی را به این سازمان هدیه کند.

در این باره با محسن ایزدخواه، معاون پیشین حقوقی امور مجلس سازمان تأمین اجتماعی گفت‌و گو کرده‌ایم که متن آن در ادامه آمده است:

روح کلی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی درخصوص تغییر در اساسنامه صندوق‌های بیمه‌ای به نحوی که در آنها حاکمیت شرکت برقرار گردد بر چه مبنای تجربی و علمی استوار شده است؟

در سال ۱۳۸۲ به سفارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و به درخواست جمعی از نمایندگان محترم مجلس طرحی پژوهشی تحت عنوان «چگونگی بهبود نظام تصمیم‌گیری در سازمان تأمین اجتماعی انجام شد» که نتایج مهمی را به همراه داشت. از جمله این‌که، در سازمان تأمین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین سازمان بیمه‌ای کشور، اداره این سازمان با حجم و تنوع فراوانی از فعالیت‌ها و تعهدات از عهده یک نفر تحت عنوان مدیر عامل خارج است و بایستی ترتیبی اتخاذ شود که: اولاً تعداد اعضاء هیأت مدیره این سازمان افزایش یابد، ثانیاً، شرکای اجتماعی یعنی کارفرمایان، کارگران و دولت در نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری این سازمان دخالت و نظارت بیشتری را داشته باشند و دولت نتواند سیاست‌ها و برنامه‌های خود را در چارچوب مصالح خود به این سازمان تحمیل کند و درواقع هیأت مدیره و مدیر عامل خود را منتخب دولت بدانند و در مقابل مجمع وقت سازمان که در آن موقع شورایعالی تأمین اجتماعی نام داشت، بیشتر پاسخ‌گو باشند.

خوشبختانه پس از آماده شدن این پژوهش لایحه نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در مجلس شورای اسلامی در حال بررسی بود که براساس داده‌های این پژوهش موادی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تدوین شد از جمله، ماده ۱۷ قانون ساختار که وزارت رفاه و تأمین اجتماعی را مکلف کرد ظرف یک سال پس از تصویب قانون ساختار، اساسنامه‌های صندوق‌های بیمه‌ای از جمله سازمان تأمین اجتماعی به نحوی اصلاح شود که: اولاً، حاکمیت شرکتی در این سازمان برقرار گردد. ثانیاً، تعداد هیأت مدیره از سه نفر به ۵ نفر افزایش یابد. ثالثاً، برخلاف گذشته که هیأت مدیره و مدیر عامل توسط دولت برگزیده می‌شد، این بار هیأت مدیره توسط شورایعالی (هیأت امناء) برگزیده شود و مدیر عامل نیز با پیشنهاد هیأت مدیره و تصویب شورایعالی انتخاب شود. همچنین براساس توصیه‌های سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی از آنجائی که دولت‌ها پایدارترین نهاد در نظام‌های تأمین اجتماعی هستند و مسئولیت اداره کلی طرح‌ها و نظامات تأمین اجتماعی بر عهده دولت‌ها است، شورایعالی سازمان‌های بیمه‌ای از جمله تأمین اجتماعی، با ترکیب یک اکثریت ضعیف از دولت و یک اقلیت قوی از شرکای اجتماعی متشکل از نمایندگان کارفرمایان و کارگران برگزیده شوند مضافاً برای اینکه این سازمان تخصصی بتواند به‌نحو مطلوب اداره شود. در تبصره یک ماده ۱۷ قانون ساختار شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان این سازمان داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی باشد.

متأسفانه تغییر در اساسنامه صندوق بیمه‌ای از جمله سازمان تأمین اجتماعی در چارچوب ماده ۱۷ پس از سپری شدن مدت یک ساله قانونی با وقفه روبرو شد و با شکل‌گیری دولت نهم مدت‌ها وزارت رفاه فاقد وزیر بود، ‌لذا برکناری و تغییرات پیاپی در این وزارتخانه و همچنین تغییر ۴ مدیر عامل ظرف ۵ سال گذشته در سازمان تأمین اجتماعی خود می‌تواند از عمده‌ترین دلایل بی‌توجهی به اصلاح اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی باشد.

از سوی دیگر، به علت جایگاه خاص و اثرگذاری که سازمان تأمین اجتماعی در تمام زمینه‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و حتی حوزه امنیت ملی دارد، همواره این سازمان مورد توجه دولت‌ها بوده است، لذا وقتی که در اثر فشار شرکای اجتماعی مجلس شورای اسلامی دولت مجبور به اصلاح اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی شد، شورایعالی (هیأت امنای) این سازمان را در اساسنامه مصوب هیأت وزیران به نحوی چیدمان کردند که عملاً وزیر رفاه و تأمین اجتماعی و نظارت این وزارتخانه‌ها بسیار کم‌رنگ و درواقع حالت نمایشی به خود گرفت و رئیس جمهور برخلاف قانون ساختار به عنوان رئیس شورایعالی تأمین اجتماعی برگزیده شد و درواقع این نگرش همچنان حاکمیت و قدرت فردی را برخلاف قانون ساختار بر این سازمان حاکم کرد به طوری‌که هم‌اکنون مدیر عامل سازمان با دو عنوان مشاور رئیس جمهور و مدیر عامل سازمان تأمین اجتماعی نامه‌های رسمی را امضا می‌کند.

بعد از ابلاغ و اجرای اساسنامه اول ریاست مجلس در چارچوب مواد ۸۵ و ۱۳۸قانون اساسی که مسئول تطبیق مصوبات هیأت وزیران با قوانین عادی مصوب مجلس است، در موارد زیادی اساسنامه مذکور را مغایر با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دانست و دولت به‌هیچ عنوان زیر بار اصلاح اساسنامه براساس دستورات رئیس مجلس نمی‌رفت و درواقع یک بن‌بست در اداره سازمان تأمین اجتماعی حاصل شد. مجلسیان که نتوانسته بودند با مکانیسم‌های نظارتی و حتی تذکر در صحن علنی مجلس دولت را به انقیاد درخصوص اصلاح اساسنامه وادارند، برای برون‌رفت از این مسأله در زمستان سال ۱۳۸۸با یک طرح یک فوریتی تحت عنوان الحاق جمله «سازمان مذکور (سازمان تأمین اجتماعی) زیرمجموعه وزارت رفاه و تأمین اجتماعی است و وزیر در برابر جوامع قانونی ذی‌ربط پاسخگو می‌باشد.» به انتهای ماده ۱۱۳قانون مدیریت خدمات کشوری عملاً رئیس‌جمهور را از ریاست شورایعالی تأ‌مین اجتماعی (هیأت امنا) خلع کردند و با تعیین ترکیب هیأت امنا به نحوی که ۶نفر توسط وزیر رفاه و تأمین اجتماعی معرفی شدند، عملاً اساسنامه مصوب هیأت وزیران را ملغی کرد و صندوق بازنشستگی کشوری، خدمات درمانی و بیمه روستائیان را که در اساسنامه مورد اشاره تحت نظر سازمان تأمین اجتماعی قرار داده بود از این سازمان جدا ساخت.

متأسفانه باید اذعان داشت در میان این کشمکش‌ها ثبات مدیریت که یک اصل پذیرفته شده در مدیریت است از بین رفت و روزمرگی و … بر این سازمان بزرگ بیمه‌ای غالب شد و می‌تواند ورشکستگی زودهنگام در این سازمان یکی از مهم‌ترین دلایل چنین تصمیماتی باشد.

طی روزهای اخیر از سوی معاون اول رئیس جمهور اساسنامه جدیدی تحت عنوان اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ شده اگر ممکن است در مورد تغییر نام سازمان به صندوق و فلسفه این کار توضیحاتی بفرمایید. ثانیاً آیا این اساسنامه جدید می‌تواند مطابق خاستگاه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تنظیم شده با شد و اگر مغایرتی با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دارد توضیح فرمایید.

در مجموعه ادبیاتی که تاکنون در مورد نظام‌های بیمه‌ای از سوی سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی انتشاریافته هر جا صحبت از طرح‌های مستمری یا بازنشستگی (ension plam) به میان می‌آید بلافاصله صحبت از یک ساختاری به منظور جمع‌آوری وجوه مالیات (حق بیمه) و همچنین پرداخت به بازنشستگان و مقرری‌بگیران تحت عنوان صندوق‌های بازنشستگی (Pension fund) مطرح می‌شود. به عبارت دیگر چنین برداشت می‌شود که منظور از صندوق از یک طرف جمع‌آوری حق بیمه و از طرف دیگر پرداخت به واجدین شرایط است. همچنین در کشورهایی که طرح‌های بیمه‌ای ماهیت صندوق دارند و نهادهای مالی پیشرفته و کارآمد در آنجا وجود دارد سرمایه‌گذاری‌ها توسط این نهادها انجام می‌گیرد.

اما این‌گونه برداشت و تطبیق در ایران خیلی مورد تفاهم نیست و آ‌نچه که در قانون ساختار در تبصره ۲ ماده ۱۲ قانون ساختار تأکید شده که کلیه عناوین تشکیلاتی و سازمانی نهادهای فعال در قلمرو‌های بیمه‌اجتماعی و درمانی به «صندوق» تغییر نام خواهند یافت، صرفاً تغییر نام عناوین تشکیلاتی سازمان‌ها و نهادهای فعال در قلمرو بیمه‌های اجتماعی و درمانی است. بنابراین، ماهیت حقوقی دستگاه‌های تحت امر وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از جمله؛ تأمین اجتماعی به همان ترتیبی که در گذشته بوده حفظ خواهد شد و این تغییر فقط یک تغییر نام است نه تغییر ماهیت. لذا دامن زدن به این اشکال ظاهری هیچ تأثیری در کارکردها و فعالیت‌های این سازمان ندارد.

اما درخصوص آخرین اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی مصوب هیأت وزیران، به نظر من حداقل تجربه سال‌های اخیر نشان داده است که اگر دولت بنا نداشته باشد در مدار قانون‌گرایی حرکت کند و تمام تصمیمات منطبق بر قانون نباشد حتی داشتن یک قانون خوب و یا یک تصویب‌نامه درست هیأت وزیران نمی‌تواند حرکتی به سمت تعالی و رشد و کارآمد کردن یک نظام اداری به ارمغان داشته باشد.

همانطور که در بخش پیشین گفته شد در ماده ۱۷ قانون ساختار ترکیب شورایعالی تأمین اجتماعی (هیأت امنا) بدین شکل بود که نصف به علاوه یک نمایندگان دولت و نصف منهای یک نمایندگان کارفرمایان و کارگران بودند. درواقع یک تعادل نسبی در تصمیم‌گیری وجود داشت با اصلاحیه ماده ۱۱۳ که ناشی از عدم اجرای درست ماده ۱۷ قانون ساختار توسط دولت بود. متأسفانه این ترکیب به یک اکثر مطلق دولتی و یک اقلیت ناچیز سایر شرکای اجتماعی تبدیل شد که عملاً بود یا نبود کارگران و کارفرمایان در هیأت امناء خاصیت معنی‌داری ندارد و این عملاً با روح کلی قانون ساختار و مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی سازمان بین‌المللی کار مبنی بر حضور نظارت شرکای اجتماعی در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری مغایر است.

نکته دیگری که در این اساسنامه براساس اصلاحیه ماده ۱۱۳ قانون خدمات کشوری مورد توجه قرار گرفته است پیشنهاد انتخاب مدیر عامل که بر اساس قانون ساختار از سوی هیأت مدیره به هیأت امناء بوده ملغی و بدین نحو شده است که انتخاب مدیر عامل صندوق تأ‌مین اجتماعی بنا به پیشنهاد هیأت امناء و تأیید وزیر رفاه و تأمین اجتماعی است. بدین معنی که دیگر مدیر عامل منتخب هیأت مدیره نخواهد بود و از همه مهم‌تر حق وتو به وزیر رفاه و تأمین اجتماعی داده شد که این مسئله با چارچوب کلی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و حاکمیت شرکتی مغایرت دارد و پاسخگویی مدیر عامل را در مقابل هیأت مدیره به شدت کاهش می‌دهد. نکته ابهام‌آمیزی که در این اساسنامه وجود دارد، بالاخره مشخص نشده است که وزیر رفاه و تأمین اجتماعی خود عضو هیأت امناء صندوق است یا خیر و آیا تبصره ۲ ماده ۱۷مورد لحاظ قرار خواهد گرفت. در این صورت حکم انتصاب رئیس هیأت امناء توسط وزیر برای خود کمی ابهام برانگیز است.

در بند ۷ از وظایف دوازده‌گانه هیأت مدیره صندوق تأمین اجتماعی چنین آمده است: «تعیین اعضای هیأت مدیره شرکت‌ها و مؤسسات تابع بدون واسطه و هلدینگ‌های زیرمجموعه جهت صدور حکم توسط مدیرعامل و پس از تأیید وزیر رفاه و تأمین اجتماعی.»

متأسفانه این بند مغایرت صریح با ماده ۱۷ قانون ساختار و همچنین اصلاحیه ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری دارد چرا که در اصلاحیه قانون مذکور در بند ج ماده ۱۱۳ فقط نصب و عزل مدیر عامل سازمان تأمین اجتماعی و کلیه صندوق‌های بیمه‌ای موضوع ذیل بند «ب» این قانون با پیشنهاد هیأت امنای سازمان و تأیید و حکم وزیر رفاه و تأمین اجتماعی گنجانده شده، لذا این سطح دخالت علاوه بر اینکه مغایر با قوانین پیش گفته بوده و به نوعی دخالت مستقیم وزیر رفاه و تأمین اجتماعی در اداره یک صندوق بیمه‌ای مستقل است.

همچنین درخصوص وظایف هشتگانه مدیر عامل در این اساسنامه مجدداً بسیاری از نصب و عزل‌ها را منوط به تأیید وزیر رفاه و تأمین اجتماعی دانسته است که به شرح بالا هم مغایر با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی می‌باشد و هم به اصلاحیه ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری.

به هر حال، باز تأکید می‌کنم آنچه که حداقل در سازمان تأمین اجتماعی بایستی میزان و محک قرار گیرد، التزام کامل به قانون و مقررات مربوطه است. مطابق ماده ۱۷ قانون ساختار و همچنین اساسنامه اخیر‌التصویب اعضای هیأت مدیره تأمین اجتماعی باید به طور موظف و بدون پذیرش مسئولیت اجرایی به علت حجم فراوان تصمیم‌گیری در این سازمان به صورت تمام وقت حضور داشته باشند.

در حال حاضر، هر ۵ نفر اعضای هیأت مدیره تأمین اجتماعی خود دارای مسئولیت‌ اجرایی در سازمان‌ها و صندوق‌های رقیب و همچنین وزارت رفاه و تأمین اجتماعی هستند که این خود علاوه بر این‌که مغایرت کامل با قانون ساختار و اساسنامه دارد فرصتی برای آنان با این حجم فراوان کار و از همه مهم‌تر وضع بحرانی این سازمان درخصوص پیشی گرفتن مصارف بر منابع باقی نخواهد گذاشت تا بتوانند تصمیمات صحیح و درست در این مقطع خاص در کشور اتخاذ نمایند.