کد خبر: ۱۲۳۰۵۵
تاریخ انتشار : ۲۸ اسفند ۱۳۸۹ - ۰۰:۲۱
عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف بودجه‌های سنواتی در چند دهه گذشته
دکتر محمدباقر نوبخت
آفتاب‌‌نیوز :

آفتاب- دکتر محمدباقر نوبخت*: آن‌چه که در مطالعه حاضر مدنظر قرار گرفته توجه به این موضوع می‌باشد که متأسفانه در چند دهه گذشته همواره بودجه‌های سنواتی با عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف مواجه بوده‌اند. این مسأله بیانگر این موضوع است که ساختار فعلی بودجه کشور با مشکلات و نارسایی‌هایی مواجه می‌باشد که ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی را تبیین می‌نماید.

1- مقدمه 

مستند به ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی‌ درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی کشور بوده و از 3 قسمت بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر مؤسسات تشکیل شده است. 

آن‌چه که در مطالعه حاضر مدنظر قرار گرفته توجه به این موضوع می‌باشد که متأسفانه در چند دهه گذشته همواره بودجه‌های سنواتی با عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف مواجه بوده‌اند. این مسأله بیانگر این موضوع است که ساختار فعلی بودجه کشور با مشکلات و نارسایی‌هایی مواجه می‌باشد که ضرورت اصلاح نظام بودجه‌ریزی را تبیین می‌نماید. از سوی دیگر ابلاغ سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، از سوی مقام معظم رهبری شرایط تازه‌ای را در فراروی اقتصاد کشور قرار داده است. لذا اصلاح ساختار بودجه کل در نظام بودجه‌ریزی کشور متناسب با شرایط نوین اقتصادی، از منظری دیگر مورد تأکید قرار می‌گیرد. 

بنابراین با توجه به عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف بودجه‌های سنواتی در چند دهه گذشته، نیاز به تغییر ساختار بودجه ضروری به نظر می‌رسد. در این راستا توصیه‌های نهادهای بین‌المللی از جمله صندوق بین‌المللی پول در خصوص شفاف‌سازی بودجه‌ای و نظام آمارهای مالی دولت در جهت اصلاح ساختار بودجه متناسب با شرایط نوین اقتصادی مورد توجه قرار گرفته و با بررسی بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام و بیان اشکالات و کاستی‏های موجود در نظام بودجه‏ریزی کشور و ویژگی‏های نظام مطلوب بودجه‏ریزی، مقایسه ویژگی‌های نظام بودجه‌ریزی مطلوب با بودجه‌ریزی‌های متداول صورت گرفته و چگونگی تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام به تصویر کشیده شده و پیشنهاداتی جهت اصلاح نظام بودجه‏ریزی ارائه شده است. 

2- عدم تحقق پیش‌بینی‌ها و اهداف بودجه‌های سنواتی در چند دهه گذشته 

آن‌چه که مشاهده شده این است که با وجود تعادل ظاهری بین منابع و مصارف در اسناد اولیه بودجه، چه در قالب لایحه و چه به صورت قانون، در چند دهه گذشته همواره پیش‌بینی‌های این برنامه مالی درخصوص درآمدها و متعاقب آن در انجام هزینه‌ها با عدم تحقق مواجه بوده، به طوری که می‌توان نتیجه‌گیری نمود که عملیات بودجه‌های سنواتی وسیله مناسبی برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی نبوده است. 

این واقعیت نشان می‌دهد که اساساً برآورد منابع و پیش‌بینی مصارف در لوایح بودجه نوعاً با روش‌های سنتی و غیرعلمی و عمدتاً در جهت پاسخ‌گویی به نیاز دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد، در حالی که در سال‌های گذشته، با الزام دولت به اصلاح نظام بودجه‌ریزی (تبصره 48 قانون بودجه، 1380) و تهیه طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت (معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان، 1380) و پذیرش توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول1 در استفاده از نظام آمارهای مالی دولت2 و هماهنگ شدن شاخص‌های مالی دولت با شاخص‌های حساب‌های ملی3 که به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان صورت گرفته است. هنوز نظام بودجه‌ریزی کشور با مشکلات مزمن گذشته روبه‌رو بوده و ساختار بودجه دولت نیازمند اصلاحات متناسب می‌باشد. 


حتی اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، نه تنها مغایر با تجربیات کشورها در شفاف‌سازی بودجه‌ای و اقدامی در جهت وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت، دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت، آشکار بودن تهیه بودجه و اجرا و اطلاع‌رسانی و نیز تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحو مستقل مطابق با استانداردهای جهانی نبوده است، (مجموعه تجربیات مفید صندوق در باب شفافیت بودجه‌ای، IMF, 1997) بلکه از هم راستایی با بندهای 50 و 51 سیاست‌های کلی برنامه چهارم دائر بر تعادل بین منابع و مصارف و کاهش اتکای هزینه‌های جاری به نفت و همچنین اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی درخصوص کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت که در جهت دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده، برخوردار نمی‌باشد. (مرکز تحقیقات استراتژیک، 1386) 

3- نیاز به تغییر ساختار بودجه 

مستند به ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک‌سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی‌ درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی کشور بوده و از 3 قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود: 

1 ـ بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است: 

الف ـ پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد. 

ب ـ پیش‌پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام دهد. 

2 ـ بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها، شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار 

3 ـ بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.1(قانون محاسبات عمومی، 1366)
 

با ابتنا به تعریف ارائه شده، بودجه کل کشور: 

یک ـ برنامه مالی و یک‌ساله است.
دو ـ حاوی پیش‌بینی‌ درآمدها و هزینه‌ها است.
سه ـ وسیلة اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی است.
چهار ـ ساختار آن متشکل از دو ستون اصلی، از مجموعه منابع و مصارف برنامه‌ریزی شده است. 

اما مسأله این است که با وجود تعادل ظاهری بین منابع و مصارف در اسناد اولیه بودجه، چه در قالب لایحه و چه به صورت قانون، در چند دهه گذشته همواره پیش‌بینی‌های این برنامه مالی درخصوص درآمدها و متعاقب آن در انجام هزینه‌ها با عدم تحقق مواجه بوده، به طوری که می‌توان نتیجه‌گیری نمود که عملیات بودجه‌های سنواتی وسیله مناسبی برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی نبوده است.
این واقعیت نشان می‌دهد که اساساً برآورد منابع و پیش‌بینی مصارف در لوایح بودجه نوعاً با روش‌های سنتی و غیرعلمی و عمدتاً در جهت پاسخ‌گویی به نیاز دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد، در حالی که در سال‌های گذشته، با الزام دولت به اصلاح نظام بودجه‌ریزی2 (تبصره 48 قانون بودجه، 1380) و تهیه طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت3 (معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان، 1380) و پذیرش توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول (IMF) در استفاده از نظام آمارهای مالی دولت (GFS) و هماهنگ شدن شاخص‌های مالی دولت با شاخص‌های حساب‌های ملی (SNA93) که به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان صورت گرفته است. هنوز نظام بودجه‌ریزی کشور با مشکلات مزمن گذشته روبه رو بوده و ساختار بودجه دولت نیازمند اصلاحات متناسب می‌باشد. 

حتی اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف4 (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، تنها مغایر با تجربیات کشورها در شفاف‌سازی بودجه‌ای و اقدامی در جهت وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت، دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت، آشکار بودن تهیه بودجه و اجرا و اطلاع‌رسانی و نیز تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحو مستقل مطابق با استانداردهای جهانی بوده است،5 (مجموعه تجربیات مفید صندوق در باب شفافیت بودجه‌ای، IMF, 1997)

4- توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول درخصوص شفاف‌سازی بودجه‌ای 

در دهه 1990، صندوق بین‌المللی پول، به منظور رفع موانع توسعه، ضرورت شفافیت بودجه‌ای را برای «حکمرانی خوب» ‌دولت‌ها مطرح کرده است.
 
در گزارش منتشره از صندوق بین‌المللی پول 4 هدف اساسی زیر مورد تأکید صندوق قرارگرفته است: 

وضوح کامل نقش‌ها و مسئولیت‌های دولت 
دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‌های دولت
آشکار بودن تهیه بودجه، اجرا و اطلاع‌رسانی
تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‌ای به نحوه مستقل 

5- نظام آمارهای مالی دولت4 (GFS) 

هدف اصلی از تنظیم و ساماندهی آمارهای مالی دولت، کمک به اجرای سیاست‌های مالی، از طریق ارزیابی نتایج کلان اقتصادی حاصل از آن است. با توجه به اینکه سیاست‌های مالی از طریق عملیات دولت انجام می‌پذیرد، ارزیابی آن نیز باید از طریق بررسی این عملیات صورت گیرد. در سند چشم‌انداز تناسب شاخص‌های کمی کلان از قبیل نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانایی‌های دفاعی و امنیتی در بودجه سالیانه با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز، مورد تأکید قرار گرفته است و استفاده از نظام آمارهای مالی دولت در این راستا کمک به دستیابی به این هدف می‌نماید. 

6- اصلاح ساختار بودجه متناسب با شرایط نوین اقتصادی 

با توجه به مشکلات و نارسایی‌های نظام بوجه‌ریزی کشور اقدامات متفاوتی صورت گرفته است که هیچ‌یک ساختار متناسبی را طراحی نمی‌کند. اقدامی که در قانون بودجه سال 1387 مبنی بر محدود کردن تعداد ردیف‌ها به 262 ردیف از سوی مجلس و تقلیل عملی آن به 38 ردیف4 (ضوابط و دستورالعمل اجرایی بودجه، 1387) و همچنین حذف تبصره‌ها که به انگیزه شفافیت و عملیاتی نمودن بودجه صورت گرفته است، از هم‌راستایی با بندهای 50 و 51 سیاست‌های کلی برنامه چهارم 6 دائر بر تعادل بین منابع و مصارف و کاهش اتکای هزینه‌های جاری به نفت و همچنین اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی7 درخصوص کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت که در جهت دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده، برخوردار نمی‌باشد. 8 (مرکز تحقیقات استراتژیک، 1386) 

با توجه به اینکه ابلاغ سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، از سوی مقام معظم رهبری شرایط تازه‌ای را در فراروی اقتصاد کشور قرار داده است لذا در جهت اصلاح ساختار بودجه کل در نظام بودجه‌ریزی کشور متناسب با شرایط نوین اقتصادی و با توجه به این‌که ساختار فعلی بودجه پاسخ‌گوی شرایط جدید کشور نبوده، ارائه ساختار نوینی از بودجه کل کشور متناسب با مدل ساختاری بودجه‌های اقتصادی و سیاست‌های کلی به ویژه سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و با توجه به نارسایی‌ها و مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور مورد نیاز است.
 
با توجه به مطالب بیان‌شده به بررسی ساختار بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام می‌پردازیم. 

7- بودجه از منظر اسناد فرادستی نظام 
7-1- بودجه در قانون اساسی 

در اصل پنجاه و دوم قانون اساسی که مهم‏ترین سند فرادستی نظام محسوب می‏شود تصریح شده است که بودجه‏ سالانهی کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‏شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‏گردد، هم‏چنین در این اصل تأکید شده است که هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود. 

درخصوص چگونگی تهیه و تنظیم بودجه در دولت نیز، اصل یک صدوبیست‌و‌ششم قانون اساسی آن را تحت مسئولیت رئیس‌جمهوری اعلام می‏کند. بنابراین با ابتنا به اصول مذکور در قانون اساسی مشخص می‌شود: 

«بودجه توسط دولت و با مسئولیت رئیس‌جمهوری و به ترتیبی که در قانون مقرر می‏شود تهیه و توسط مجلس رسیدگی و ارقام بودجه در چهارچوب قانون قابل تغییر خواهد بود.» 

لذا آنچه در قانون اساسی به عنوان مهم‏ترین سند فرادستی نظام، درخصوص بودجه تصریح شده، این است که لزوماً تهیه بودجه کل کشور از سوی دولت صورت گرفته و رسیدگی و تصویب و هم‌چنین وضع مقررات مرتبط توسط مجلس انجام می‌شود. به عبارت دیگر در برابر الزاماتی هم‌چون تهیه بودجه در دولت و تصویب آن در مجلس، قانون اساسی ترتیب تهیه و نحوه رسیدگی را احاله به قوانین و مقررات مربوطه می‌نماید. از این‌رو می‌توان نتیجه‌گیری نمود که هرگونه تعریف از بودجه کل کشور و ترتیب تهیه و نحوه رسیدگی و چگونگی تغییر، تابع نظر مجلس شورای اسلامی است. با عنایت به این که قوه مقننه نیز در کنار سایر قوا در نظام جمهوری اسلامی طبق اصل پنجاه‌و‌هفتم زیر نظر رهبری نظام بوده و در چهارچوب سیاست‏های کلی نظام اقدام به وضع قانون می‌نماید، لذا چگونگی ساختار بودجه ضوابط تهیه و تصویب آن نیز متأثر از سیاست‏های کلی نظام خواهد بود. 

با توجه به این که مستند به اصل یک صد و دهم قانون اساسی تعیین سیاست‏های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام و نظارت برحسن اجرای آن از وظایف و اختیارات رهبری نظام است؛ بنابراین ویژگی‏های ساختار مطلوب بودجه در انطباق با جهت‏گیری سیاست‏های ابلاغی مقام معظم رهبری قابل تبیین خواهد بود. 

7-2- بودجه در سند چشم‏انداز 

از آنجا که مجموعه سیاست‏های کلی نظام و سیاست‏های کلی برنامه‏های توسعه در راستای تحقق اهداف ملی در سند چشم‏انداز تعیین و ابلاغ می‏شوند، از این منظر ساختار مطلوب بودجه‏ریزی و ضوابط تهیه و رسیدگی آن رابطه وثیقی با جهت‏گیری‏های تصریح شده در سند چشم‏انداز، خواهد داشت. در سند چشم‏انداز بیست‏ساله جمهوری اسلامی ایران که از سوی مقام رهبری ابلاغ شده است؛ این ملاحظه مورد تأکید بوده که: 

«در تهیه، تدوین و تصویب برنامه‏های توسعه و بودجه‏های سالیانه، این نکته مورد توجه قرار گیرد که؛ شاخص‏های کمّی کلان آنها، از قبیل: نرخ سرمایه‏گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملّی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‏های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانائی‏های رفاهی و امنیتی، باید متناسب با سیاست‏های توسعه و اهداف و الزامات چشم‏انداز تنظیم و تعیین گردد و این سیاست‏ها و هدف‏ها به صورت کامل مراعات شود.» 

با ابتنا به ملاحظه تصریح شده، جهت‏گیری مناسب در تهیه و تنظیم برنامه‏های توسعه و بودجه‏های سالیانه در دولت و تدوین و تصویب آنها به مجلس شورای اسلامی باید عمدتاَ معطوف به آثار ناشی از اجرای آنها در جامعه بوده به‌طوری‌‌که تحقق‏بخش سیاست‏ها، اهداف و الزامات تبیین شده سند چشم‏انداز باشند. 

7-3- بودجه در سیاست‏های کلی 

سیاست‏های کلی برنامه چهارم توسعه نخستین سیاست‏هایی است که در جهت دستیابی به اهداف مطرح شده در سند چشم‏انداز بیست‏ساله ابلاغ شده است. در بند 50 از این سند، موضوع اهتمام به نظم و انضباط‏ مالی و بودجه‏ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت مورد تأکید قرار گرفته است. هم‏چنین در بندهای 32 و 33 از سیاست‏های کلی برنامه پنجم، تبدیل نظام بودجه‏ریزی کشور به بودجه‏ریزی عملیاتی و برقراری ارتباط کمی و کیفی میان برنامة پنج‏ساله و بودجه‏های سالیانه با سند چشم‏انداز مجدداً مورد تأکید قرار گرفته و بر شفافیت و قابلیت نظارت بودجه تصریح شده است. 

در سیاست‏های کلی اصل 44 قانون اساسی، هرچند مستقیماً بر چگونگی، تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بودجه اشاره نشده است، اما جهت‏گیری‏های ابلاغ شده در این سیاست‏ها نوع نگاه به بودجه‏ریزی دولت و نحوه‌ی اجرا و نظارت آن را مشخص می‏نماید. 

با عنایت اینکه؛
 
در کنار شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملّی،
گسترش مالکیت عمومی،
ارتقاء کارآئی بنگاه‏های اقتصادی،
افزایش سطح عمومی اشتغال،
تشویق مردم به پس‏انداز و سرمایه‏گذاری، 
موضوعات مهمّی هم‏چون افزایش سهم بخش‏های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملّی
و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‏های اقتصادی از اهداف عمده این سیاست‏ها اعلام شده است.
 
در بند «الف» آن در راستای توسعه بخش‏های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی ضمن اعلام ممنوعیت هرگونه فعالیت اقتصادی جدید دولت خارج از موارد صدر اصل 44 بر واگذاری آنها به بخش‏های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی تا پایان برنامة پنجم تأکید شده است. 

هم‏چنین در بند «ب» سیاست‏های کلی اصل 44 قانون اساسی افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به 25% تا آخر برنامه پنجم در قالب یک هدف کمّی مورد توجه بوده است. 

در بند «ج» سیاست‏های مذکور «تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‏گذاری، هدایت و نظارت» را می‏توان یک جهت‏گیری راهبردی برای فعالیت‏های دولت دانست از این رو در بند «ج» دولت موظف می‏گردد تا با توجه به نقش جدید خود در سیاست‏گذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملّی، وظایف حاکمیتی خود را تدوین و اجرا نماید. 

اما از آنجا که دولت بخش مهم وظایف خود را در قالب بودجه‏های سالیانه به انجام می‏رساند لذا، اصلاح ساختار بودجه کل کشور متناسب با جهت‏گیری‏های مصرح در سیاست‌های ‏کلی اصل 44 قانون اساسی به مثابه یک ضرورت می‏بایست مورد توجه و اقدام قرار گیرد. 

8- اشکالات و کاستی‏های موجود در نظام بودجه‏ریزی کشور 

مبتنی بر نتایج مطالعات انجام شده، اشکالات و کاستی‏های موجود در نظام بودجه‏ریزی کشور عبارتند از: 

محدودیت‏های زمانی در تهیه و تصویب بودجه، عدم شفافیت، وجود تبصره‏های غیربودجه‏ای و تسهیلات تکلیفی بانک‏ها (شبیری‏نژاد، 1381) 

عدم التزام دستگاه‏ها به رعایت قوانین و مقررات، عدم ارتباط بین برنامه و بودجه، فقدان مطالعات توجیهی طرح‏ها، شروع عملیات بیش از ظرفیت‏های اجرائی، عدم برآورد صحیح هزینه‏های طرح‏ها، تأثیر عوامل غیر کارشناسی در انتخاب طرح‏ها، ضعف سازمان مسئول نظارت، نارسائی قوانین، فقدان باور به کار برنامه‏ای که نهایتاَ دلایل عدم موفقیت نظارت عملیاتی در نظام بودجه‏ریزی ایران بوده‏اند. (محسنی، اصلانی، 1382) 

کسری مستمر، اصلاحیه‏های مکرر، مجوزهای خالص، وجود تبصره‏های غیربودجه‏ای که از عوامل ناکارآمدی نظام بودجه‏ریزی کشور می‏باشد. (محمدپور، 1381) 

فقدان 3 خصیصه آمریت، ضمانت اجرا و عمومیت در سند بودجه این سند را به جای قانون صرفاً به یک مجوز تبدیل کرده است. (نصیری، 1381) 

نارسائی‏های عمده قوانین و مقررات اداری و قانون استخدامی کشور یکی از وسایل ناکارآمدی نظام بودجه‏ریزی است. (بازیار، 1381) 

کسری‏های بودجه سبب کاهش اعتبارات عمرانی می‏گردد. (محمدپور، 1387) 

گزارش‏های سالانه، دیوان محاسبات عمومی، بازرسی کل کشور، سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی و سایر گزارش‏ها منجر به اصلاح تصمیم‏گیری و اصلاح لوایح سالانه بودجه نمی‏شود. (محسنی،1387) 

از آنجا که قوه مقننه نسبت به دولت در دسترسی به اطلاعات مورد نیاز با محدودیت‏هایی مواجه است، لذا تجزیه و تحلیل انتخاب‏های دولت توسط مجلس با مشکل رو به رو می‏گردد. (شبیری‏نژاد، 1386) 

وابستگی به درآمدهای نفتی موجب شده است که نظام بودجه‏ریزی کشور تحت تأثیر نوسانات مالی و اقتصادی جهانی قرار گیرد. (شبیری‏نژاد، 1387) 

و نهایتاً براساس نتایج حاصل از نظرسنجی از صاحبنظران ذی‏ربط در مورد نظام بودجه‏ریزی کشور، عدم مطلوبیت ساختار کنونی بودجه، نامتناسب بودن طبقه‏بندی اطلاعات و فرآیند بودجه‏ریزی، ناکافی بودن اطلاعات مندرج در سند بودجه برای تصمیم‏گیری قوه مقننه، عدم شفافیت لازم و دقت کافی در برآوردهای هزینه‏ای و درآمدی، قانون‏گذاری در تبصره‏های بودجه، وجود تسهیلات تکلیفی در بودجه، از کاستی‏ها و اشکالات موجود در نظام بودجه‏ریزی کشور اعلام شده‏اند. (قاسمی و همکاران، 1387) 

9- ویژگی‏های نظام مطلوب بودجه‏ریزی 

نتایج مطالعات انجام شده و توسعه‏های صندوق بین‏المللی پول درخصوص نظام مطلوب بودجه‏ریزی را می‏توان به شرح زیر خلاصه نمود: 

ساختار بودجه باید به گونه‏ای باشد که همراه با شفافیت اطلاعات، مصالح اجتماعی را تأمین کند. (شبیری‏نژاد، 1381) 

بودجه هزینه و درآمد دولت‏ باید در حساب‏های ملّی گنجانده شود و آثار متغیرهای بودجه بخش عمومی و اثر واقعی هرگونه اصلاح یا رفرم بودجه بر وضع مردم در کشور مورد بررسی قرار گیرد. (توفیق، 1382) 

مصارف بودجه باید در کنار منابع بودجه‏ای به تفکیک بخش‏های اقتصادی و برحسب مناطق مشخص شوند. (خلعت‏بری، 1382) 

هم‏چنین به استناد گزارش «مجموعه تجربیات مفید صندوق بین‏الملی پول در باب شفافیت بودجه‏ای» به منظور تحقق چهار هدف اساسی به شرح زیر می‏باشد: 

وضوح کامل نقش‏ها و مسئولیت‏های دولت
دسترسی عام به اطلاعات مربوط به فعالیت‏های دولت
آشکار بودن تهیه بودجه، اجراء و اطلاع‏رسانی آن
تأیید جامعیت اطلاعات بودجه‏ای به نحوه مقتضی 

باید:
مرز بین بخش دولتی از سایر بخش‏های اقتصادی باید به وضوح ترسیم شود و وظایف سیاست‏گذاری و مدیریت در درون دولت به خوبی تعریف و مشخص گردد. 

باید چارچوبی اداری و حقوقی برای مدیریت مالی وجود داشته باشد. 

کلیه اطلاعات مربوط به گذشته، حال و پیش‏بینی آینده فعالیت‏های مالی دولت باید به اطلاع عموم برسد. 

باید تعهدی همگانی نسبت به انتشار به موقع اطلاعات بودجه‏ای وجود داشته باشد. 

مستندسازی بودجه باید به نحوی باشد که اهداف سیاست مالی، چارچوب کلان اقتصادی، مبانی سیاست‏های بودجه‏ای، خطرهای مالی مهم و قابل تشخیص به صراحت ذکر شود. 

باید در بودجه سالانه بین تعهدات فعلی و سیاست‏های جدید تمایز قائل شد. 

داده‏‏های بودجه‏ای باید به نحوی طبقه‏بندی و ارائه شوند که تجزیه و تحلیل سیاست‏ مالی تسهیل شود و میزان پاسخگویی افزایش یابد. 

روش‏های اجرا و نظارت بر مخارج مصوب باید به دقت مشخص شود. 

گزارش‏ بودجه‏ای باید به موقع، فراگیر و قبال اعتماد باشد و انحرافات از بودجه را نشان دهد. 

یکپارچگی اطلاعات بودجه‏ای باید در معرض بررسی دقیق، مستقل و همگانی قرار گیرد. 

در گزارش دیگری از صندوق بین‏المللی پول به عنوان «دستورالعمل شفافیت بودجه» به موارد زیر تأکید شده است: 

وظائف و مسئولیت‏های دولت باید در قالب حساب‏های مالی (SNA, 1993) یا در قالب آمار مالی دولت (GFS, 1993) تعریف شود. 

دارائی‏های دولت باید مشخص شده باشد. 

مجوز اخذ مالیات باید مطابق قانون صادر شود و اجرای قوانین مالیاتی در عمل باید از آئین‏نامه‏ها تبعیت کند. 

فعالیت‏های فرابودجه‏ای باید در اسناد بودجه و گزارش‏های حسابداری منعکس شوند.
تخمین‏های اولیه و تجدیدنظر شده بودجه دو سال متوالی قبل از سال جاری باید در اسناد بودجه منعکس شوند. 

سطح و ترکیب بدهی دولت باید به طور سالانه با یک وقفه حداکثر 6 ماهه گزارش شود. 

همراه با بودجه، گزارشی با دیدگاه اقتصادی و بودجه‏ای باید ارائه شود که شامل اطلاعاتی در مورد اولویت‏ها و اهداف سیاست بودجه‏ای، خلاصه‏ای از چشم‏اندازهای اقتصادی و یک گزارش کیفی در مورد وضعیت مستمر بودجه‏ای باشد. 

گزارشی در چارچوب اقتصادی کلان میان‌مدت برای بودجه باید تهیه شود که شامل پیش‏بینی‏های کلان اقتصادی که بودجه بر آنها استوار است باشد. فروض اصلی این پیش‏بینی‏ها نیز باید گزارش شود. 

یک گزارش در مورد خطرات بودجه‏ای نیز باید با اسناد بودجه ارائه شود که اثر تغییر در مفروضات (زیربنایی) پیش‏بینی‏های مالی، بدهی‏های احتمالی و سایر عدم قطعیت‏های اصلی مترتب بر هزینه برنامه‏های حاص را تحت پوشش قرار دهد. 

کلیه فعالیت‏های دولت باید تحت پوشش طبقه‏بندی‏های بودجه و حساب‏ها قرار گیرند. 

نظام طبقه‏بندی باید وظایف اجرایی مربوط به تخصیص و استفاده از منابع عمومی را مشخص کند. 

استانداردهای حسابرسی باید با استانداردهای بین‏المللی هماهنگ باشد. 

فرضیات و روش‏هایی که در پیش‏بینی‎‏های اقتصاد کلان به کار می‏روند باید برای همگان قابل دسترس باشد. 

مقامات دولتی باید از ورود به فعالیت‏های سیاسی خارج از حوزه مسئولیت خود که اعتماد ملی را در مورد عملکرد بی‏طرفانه آنها خدشه‏دار سازد، دوری کنند. 

چارچوب بودجه‏ای میان‏مدت با جدیت به کار گرفته شود و گزارشی کاملاً شفاف از هزینه تداوم سیاست‏های جاری دولت و سازوکارهای هدایت سیاست‏های جدید و نتایج حاصل از اجرای بودجه در میان‏مدت تهیه گردد. 

باید اهداف سیاست بودجه‏ای و اهداف کمی بودجه‏ای با صراحت بیان شوند و عالی‏ترین مقامات دولتی از آن دفاع کنند. 

سطحی از هزینه‏ها که هدف سیاست بودجه‏ای است باید با چشم‏اندازهای میان‏مدت اقتصاد کلان ارتباطی تنگاتنگ داشته باشد.

10- مقایسه ویژگی‌های نظام بودجه‌ریزی مطلوب با بودجه‌ریزی‌های متداول 

نتایج مطالعات انجام شده و توصیه‏های صندوق بین‏المللی پول درخصوص نظام مطلوب بودجه‏ریزی را می‏توان به شرح جدول زیر خلاصه نمود:



11- چگونگی تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام 

با عنایت به اینکه در مبانی نظری، بودجه‏ریزی عملیاتی و بودجه اقتصادی به عنوان روش‏های مطلوب بودجه‏ریزی و دستورالعمل GFS به مثابه یک چارچوب جامع مفهومی و حسابداری مناسب برای تحلیل و ارزیابی سیالیت‏ مالی به خصوص عملکرد کل بخش دولت و در سطحی وسیع‏تر بخش عمومی هر کشور معرفی و بررسی شده‏اند لذا به منظور امکان‏سنجی استفاده از آنها در ساختار مطلوب بودجه‏ریزی کشور مؤلفه‏های اساسی هر یک از آنها به شرح زیر تفکیک می‏گردد. 

مؤلفه‌های اساسی در بودجه‌ریزی عملیاتی عبارتند از: 

مشخص شدن مأموریت واحدها
تعیین اهداف هر واحد
تعریف شاخص‌ها و استانداردها
برآورد حجم عملیات و فعالیت‌های متناسب با اهداف
محاسبه اعتبار مورد نیاز برای تحقق اهداف
ارزیابی و نظارت مستمر عملکردها
تخصیص بودجه مبتنی بر نتایج
ارتقای اثربخشی، کارایی، بهره‌وری در نظام بودجه‌ریزی 

هم‌چنین مؤلفه‌های اساسی بودجه اقتصادی عبارتند از: 

گنجاندن بودجه هزینه و درآمد دولت در چارچوب حساب‌های ملی به منظور برآورد بهتر اقلام بودجه‌ای 

بررسی تأثیر متغیرهای بودجه‌ای، مانند میزان مالیات‌ها، کسری بودجه و کل 

هرینه‌های دولت بر متغیرهای اقتصادی چون رشد اقتصادی، بیکاری و تورم 

بررسی آثار اصلاح بودجه به معنای تغییر متغیرهای آن، هم‌چون آثار کلی(مثل درآمد قابل تصرف مردم) آثار توزیعی (مثل وضع گروه‌های درآمدی) و آثار انفرادی (مثل دریافت‌ها و پرداخت‌های خانوارها) 

مؤلفه‌های دستورالعمل نظام آمارهای مالی دولت (GFS) عبارتند از: 

بررسی کلیه دادوستدهای دولت و ارزش ویژۀ ایجاد شده از طریق ثبت، تهیه صورت وشعیت و تحلیل آنها بر پایه استانداردهای بین‌المللی 

انجام ثبت دادوستدها به چهار روش تعهدی، روش موعد پرداخت، روش نقدی و روش تأمین اعتبار 

ارائه صورت وضعیت عملیات دولت در یک دوره حسابداری معین 

با توجه به لزوم توجه و اتکاء به اسناد فرادستی نظام همچون سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام به ویژه سیاست‌های کلی برنامه‌های میان مدت توسعه، فرایند تطبیق ساختار بودجه کشور با اسناد فرادستی نظام به شرح نمودار زیر قابل ترسیم خواهد بود




12- پیشنهادهای اجرایی 

به منظور شکل‌گیری ساختار مطلوب بودجه کل کشور متناسب با اسناد فرادستی نظام، پیشنهاد می‌شود:


1ـ تهیه و تنظیم لایحه بودجه کل کشور، از سوی دولت مشتمل بر: 

الف) گزارش توجیهی، شامل، اطلاعات شفافی از آخرین وضعیت کشور و عملکرد قانون برنامة‌ پنج‌ساله، مستند به شاخص‌های کمّی و مقایسه‌ای آن با اهداف تعیین شده در برنامه 

ب) سندی (بودجه اقتصادی) شامل: 

1ـ ب) چگونگی تحقق اهداف برنامه در سال مورد نظر با شاخص‌های اقتصادی هم‌چون رشد تولید ناخالص داخلی، رشد سرمایه‌گذاری، رشد صادرات غیرنفتی، رشد بهره‌وری، رشد نقدینگی و نرخ‌های تورم و بیکاری و شاخص‌های اجتماعی از قبیل فاصله دهک‌ها، ضریب جینی، درصد جمعیت زیر خط فقر و شاخص‌های فرهنگی و علمی نظیر تعداد عناوین کتاب‌های منتشره، تعداد محققان در امر تحقیق و توسعه ... و شاخص‌های مدیریتی از جمله حجم تصدی‌های واگذار شده به بخش غیردولتی، کاهش نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی، همراه با ارائه شاخص‌های مرتبط با اهداف دفاعی و امنیتی. 

2 ـ ب) پیش‌بینی آثار اجرای بودجه کل کشور به زندگی مردم در سال اجرای بودجه و آینده. 

ج) سند دیگری (بودجة عملیاتی) شامل: 

1ـ ج) پیش‌بینی منابع مورد نیاز و مصارف مورد لزوم، در جهت تحقق اهداف بودجه و تصمیمات گذشته در سطح کلان، بخشی و منطقه‌ای و با رعایت تمامی اصول بودجه‌‌نویسی و استفاده از استانداردهای جهانی از جمله نظام آمارهای مالی دولت و طبقه‌بندی مربوطه 

2 ـ ج) گزارش تفصیلی و شفاف از تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های بخش عمومی کشور (شامل دستگاه‌های اجرائی، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی) با توجه به وظایف حاکمیتی و تعهدات بین‌المللی دولت و براساس نتایج مورد انتظار فعالیت‌ها و عملیات‌، متناسب با قیمت تمام شده و شاخص‌های ذیربط به همراه اطلاعات مالی و عملیاتی مربوط به عملکرد دو سال قبل به عنوان اسناد پشتیبان بودجه 

2 ـ تدوین و تصویب بودجه کل کشور از سوی مجلس شورای اسلامی مشتمل بر: 

الف) بررسی اهداف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی و دفاعی و امنیتی بودجه با شاخص‌های کمّی در سطح کلان، بخشی و منطقه‌ای و تصویب آن با در نظر گرفتن گزارش توجیهی بودجه، اهداف برنامه و آثار اجرایی آن بر زندگی مردم 

ب) ارزیابی منابع و مصارف پیش‌بینی شده (در سند بودجه عملیاتی) و تصویب آن در سطوح کلان، بخشی و منطقه‌ای با توجه به گزارش تفصیلی بودجه دستگاه‌های 

بخش عمومی 

ج) اجتناب از اصلاح و تصویب قوانین در قالب سند بودجه 

3 ـ اجرای دقیق قانون بودجه از آغاز سال موردنظر توسط بخش عمومی منطبق با آئین‌نامه‌های اجرائی که می‌بایست قبل از آغاز سال مالی حسب مورد به تصویب هیأت دولت رسیده باشد. 

4 ـ تهیه شاخص‌های نظارتی مبتنی بر اسناد قانونی توسط نهادهای نظارتی وابسته به قوه‌مقننه (دیوان محاسبات) قوه‌مجریه (سازمان ذیربط) و قوه‌قضائیه (سازمان بازرسی کل کشور) و اعمال نظارت دقیق و ارائه گزارش‌های به‌هنگام و مستمر فصلی به رهبری، مردم و مجلس شورای اسلامی. 

به منظور اجرای پیشنهادهای یاد شده، لازم است تا اصلاحات مورد نیاز در قوانین آئین‌نامه‌های مربوطه به گونه‌ای انجام شود تا زمان کافی برای بررسی و تصویب بودجه توسط قوه‌مقننه و تمامی اقدامات لازم برای اجرای قانون بودجه از ابتدای سال موردنظر فراهم گردد. 

1- IMF
2- GFS
3- SNA93 
Government Finance Statistics -4 
*معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام

بازدید از صفحه اول ارسال به دوستان نسخه چاپی ذخیره
عضویت در خبرنامه
نظر شما
نام:
ایمیل:
* نظر:
پربحث ترین عناوین
پرطرفدار ترین عناوین