شوراها ابزار تعمیق دموکراسی

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: سخن گفتن از دموکراسی بدون به رسمیت شناختن حق مشارکت جمعی تک تک شهروندان بی‌مورد است. مداخله حداکثری دولت در مدیریت امور محلی با اصل حاکمیت اراده مردم، حق تعیین سرنوشت و با اصول قانون اساسی ناسازگار است. از این رو باید گفت که  شوراها می‌توانند دموکراسی را از مفهوم حداقلی به مفهوم حداکثری سوق دهند.

دکتر علی اکبر گرجی استادیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی و مدیر مسوول نشریه حقوق اساسی، به بهانه برگزاری هشتمین جلسه شورای عالی استانها در گفتگو با خبرنگار حقوقی آفتاب، ضمن برشمردن معیارهای دموکراسی عام و محلی به بررسی تمرکززدایی در دولت ـ کشورهای تک پارچه و نیز اختیارات شورای عالی استان‌ها پرداخت.

استادیار دانشگاه شهید بهشتی با بیان تعاریف متعدد، از دموکراسی به عنوان سامانه‌ای سیاسی یاد کرد که فرصت‌های قانونی منطقی و منظمی را برای تغییر مقامات حکومتی در اختیار شهروندان می‌گذارد. وی همچنین در تعریف دیگری، دموکراسی را « تجلی اراده مردم در عرصه مدیریت و زمامداری» دانست و با اشاره به ماده 2 قانون اساسی 1958 فرانسه و ایده آبراهام لینکلن دموکراسی را «حکمرانی بر مردم، از سوی مردم و برای مردم» ارزیابی کرد.

این استاد حقوق عمومی در ادامه با اشاره به شوراها به عنوان نماد دموکراسی محلی خاطر‌نشان کرد: «دموکراسی محلی باید دارای همان شرایط و ویژگی‌های عام دموکراسی باشد.»

او همچنین از شوراها به عنوان مدیریتی کثرت‌گرا و تنوع‌پذیر یاد کرد که: «با آرمان‌های دموکراسی نزدیکی بیشتری دارد و دموکراسی را از مفهوم حداقلی به سوی مفهوم حداکثری سوق خواهد داد».

وی در ادامه تمایز دموکراسی عام با دموکراسی محلی را در محدود بودن قلمرو جغرافیایی و محدودیت موضوعی آن ارزیابی کرد. این استاد حقوق اساسی با اشاره به دموکراسی محلی از اعمال این نوع از دموکراسی در واحدهای محلی و نیز محدود بودن قلمرو موضوعی آن سخن گفت.

علی اکبر گرجی ضمن تشریح مفهوم قلمرو موضوعی در دموکراسی محلی و افزود: «در کشورهایی مثل ایران که شکل دولت کشور تک پارچه می‌باشد، قلمرو موضوعی دموکراسی محلی محدود به صلاحیت‌های اعطایی از جانب قدرت مرکزی است».

وی در ادامه اساس دموکراسی محلی و شوراها در نظام عدم تمرکز را واگذاری بخشی از اختیارات و صلاحیت‌های قوای مرکزی به نهادهای محلی دانست.

این حقوقدان اساسی سپس با بیان تجربه دولت-کشور فرانسه که پارلمان، اداره بسیاری از نهادهای اجتماعی مانند بهداشت و درمان و آموزش و پرورش و ... را به شورای محلی واگذار نموده است، یادآور شد: « واحدهای محلی نمی توانند فراتر از موضوعاتی که پارلمان صلاحیت آن را به آنها اعطا کرده است، از ابزارهای دمکراتیک استفاده کنند».

گرجی در ادامه از مشارکت همگانی،‌ شناسایی و تضمین آزادی‌های فردی و گروهی، قانونمداری و برابری به عنوان شالوده‌های بنیادین حکومت مردم‌سالار در نوع محلی و ملی آن یاد کرد.

وی سپس از مشارکت جمعی به عنوان مقوله ای یاد کرد که در دموکراسی محلی باید مورد تاکید بیشتری قرار بگیرد.

این دانش‌آموخته دانشگاه نانت فرانسه با بیان اینکه مشارکت جمعی بارزترین نمود ساز و کارهای دموکراتیک است، سخن گفتن از دموکراسی بدون به رسمیت شناختن حق مشارکت جمعی را بی‌مورد دانست.

گرجی همچنین نقش شوراها در تقویت حس مشارکت، تمرین دموکراسی و جامعه‌پذیری را حائز اهمیت عنوان کرد.

مدیرمسئول و صاحب امتیاز فصلنامه تخصصی حقوق اساسی در ادامه با اشاره به مشارکت حقیقی شهروندان، از آن به عنوان ساز و کاری مناسبی یاد کرد که هر شهروند می‌تواند توسط آن در تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی‌های محل خود شرکت و نظارت داشته باشد.

اما در این بین یکی دیگر از مسائلی که پرداختن به آن می‌تواند به روشن شدن محدوده صلاحیت شورا ها بیانجامد، اشاره به این نکته است که در کشورهای تک پارچه که مدیریت سیاسی واحد می‌باشد، شوراها یکی از اشکال تمرکززدایی است.

گرجی در این خصوص معتقد است: «اساس تمرکززدایی، اعطای حجمی از استقلال و صلاحیت به واحدهای محلی است به گونه‌ای که این واحدها بتوانند با در نظر گرفتن شرایط خاص محلی به تصمیم‌گیری بپردازند».

وی در ادامه با بیان اهمیت استقلال شوراها در چارچوب تمامیت ارضی و سیاسی دولت کشور تک پارچه مداخله حداکثری دولت در مدیریت امور محلی از جمله انتخاب شهرداران را ناسازگار با آرمان حاکمیت اراده مردم و حق تعیین سرنوشت آنها دانست.

وی در ادامه برخورداری از استقلال مالی، اداری و هنجارگذاری را از شرایط تمرکززدایی به معنای عمیق کلمه دانست و افزود: «عدم اعطای میزانی از این استقلال باعث از میان رفتن مفهوم عدم تمرکز می‌شود».

وی گفت: «برخلاف دولت کشورهای چند پارچه در دولت کشورهای تک پارچه نمی‌توان از تکثر مدیریت سیاسی سخن گفت».

وی سپس خاطرنشان کرد: «هنگامی که از استقلال مالی، اداری و هنجارگذاری در دولت کشورهای تک پارچه یاد می‌کنیم، منظورمان ساختارشکنی از یگانگی قدرت سیاسی نیست».

این استاد حقوق اساسی در پاسخ به سوالی که آیا شرایط انتخاب شوندگان در انتخابات شوراها، باعث تنگ‌تر شدن دامنه رقابت نمی‌شود؟‌ ذکر کرد: «شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در هر انتخاباتی (ملی یا محلی) باید به گونه‌ای تنظیم شود که مشارکت حداکثری و همگانی شهروندان را فراهم نماید».

وی افزود: «تعریف شایستگی‌های انتخاباتی باید به گونه ای باشد که مجریان نتوانند با توسل به آن شهروندان را از حق تعیین سرنوشت محروم نمایند».

در ادامه این حقوقدان عمومی پیشنهاد کرد تا در چارچوب نظام تمرکززدایی اداری به تدریج برخی از صلاحیت‌های قاعده‌گذاری نیز به شوراهای اسلامی تفویض شود.

البته گرجی با بیان اینکه شوراهای اسلامی در ایران هنوز فاقد برخی اختیارات اولیه نهادهای مشابه در دیگر کشورها می‌باشند، گفت: « شاید طرح چنین مطالبه‌ای فعلا برای کشور ما زودرس باشد».

این حقوقدان برجسته در ادامه با اشاره به اصل 100 قانون اساسی به بیان محدوده صلاحیت شوراها پرداخت. وی بیان کرد: ‌«این اصل هیچگونه استقلالی را برای شوراها در اداره امور محلی روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان به رسمیت نشناخته است».

وی افزود:‌ «حداکثر نقشی را که قانون اساسی برای شوراها به رسمیت شناخته «همکاری با دولت برای پیشبرد برنامه‌ها» و «نظارت بر اداره امور محلی» است».

دکتر گرجی با بیان اینکه علیرغم اجرای قانون شوراها، سکان مدیریت محلی همچنان در دست نهادهای مرکزی است، ساز و کارهای اعمال نظارت توسط شوراها را مبهم و این مساله را که شوراها در مقام نظارت بر اداره امور محلی توسط مقامات دولتی می‌توانند به نظارت بپردازند و مانع از اجرای تصمیمات دولت شوند محل تردید دانست.

مدیرمسئول و صاحب امتیاز فصلنامه تخصصی حقوق اساسی، در پاسخ به این سوال که آیا اختیارات هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایت مبنی بر حق انحلال شورا یا سلب عضویت اعضا موجب نفی استقلال شوراها نمی‌شود؟ به اصل 106 قانون اساسی اشاره کرد که بر اساس آن «انحلال شوراها جز در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن نیست».

از نظر این پژوهشگر حقوق عمومی، نفس پیش بینی ساز وکارهای نظارتی و ضمانت اجرای عدم انحراف از وظایف قانونی نمی‌تواند از ایراد حقوقی برخوردار باشد. آنچه ممکن است توسط قوای تاسیسی مورد سوء استفاده قرار گیرد مفهوم «انحراف» و « وظایف قانونی» است. 

وی در این زمینه گفت: «اولا ترسیم حیطه وظایف قانونی توسط قوای مرکزی باید به گونه‌ای باشد که به هدف اصلی تمرکززدایی اداری(décentralisation administrative) آسیب نرساند. هدف اصلی نظام عدم تمرکز اعطای حجمی از استقلال مالی، اداری و هنجاری به شوراهای محلی است. ثانیا مفهوم «انحراف» فاقد تعیّن حقوقی روشنی است و به همین خاطر می تواند دستاویزی برای تهدید و تحدید شوراهای اسلامی باشد».

وی ادامه داد: «ترسیم حیطه وظایف قانونی شوراها توسط قوای مرکزی نباید به اصل نظام عدم تمرکز (که اعطای حجمی از استقلال به شوراهای محلی است) آسیب رساند».

از سوی دیگر این پژوهشگر حقوق اساسی با بیان وظایف و جایگاه شورای عالی استان‌ها گفت: «این شورا را پاسدار منافع مردم محل در مرکز دانست».

وی همچنین جلوگیری از تبعیض، همکاری و نظارت بر اجرای هماهنگ در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها را از وظایف شورای عالی استان‌ها برشمرد.

گرجی در ادامه اعطای صلاحیت بسیار مهم ابتکار قانون به شورای عالی استان‌ها را در راستای تحقق وظایف این شورا ارزیابی کرد. این استاد حقوق اساسی اهمیت ابتکار قانون توسط شورای عالی استان‌ها را از آن جهت دانست که حقوق اساسی ایران تنها سه نهاد قوه مجریه، مقننه و شورای عالی استان‌ها را صالح برای ابتکار قانون شناخته است.

این حقوقدان در ادامه با اشاره به اصل 103 قانون اساسی که «مقامات دولتی را ملزم به رعایت تصمیمات قانونی شوراها می‌نماید»، ضمانت اجراهای قضایی، سیاسی و فرهنگی را برای تضمین این اصل قانون اساسی بر شمرد.

دکتر گرجی، الزام نهادهای اجرایی به رعایت تصمیمات واحدهای محلی توسط دستگاه قضایی را ضمانت اجرای قضایی اصل 103 برشمرد و موارد بازخواست قوه مقننه از مقامات اجرایی را به عنوان ضمانت اجرای سیاسی تضمین اصل 103 قانون اساسی یاد کرد.

این حقوقدان عمومی در ادامه با تاکید بر صلاحیت‌ها و اختیارات اعطایی توسط قانون فعلی شوراها تصریح کرد: «شوراها با تاکید بر این صلاحیت‌ها و اختیارات توان تمرکززدایی از سامانه متراکم امور عمومی را ندارند». با این وجود وی استفاده بهینه از اختیارات موجود را منشا اثر دانست.

دکتر گرجی در پایان گفت: «به هر حال داشتن حق نظارت شوراها می‌تواند نهادهای اجرایی را به مجاری صحیح قانونی هدایت نماید».