بازرگانی بین‌المللی و قانون‌‌مند كردن آن
آفتاب: تاریخ تجارت به قدمت تاریخ انسان است و در واقع می‌توان تجارت را بخشی از غریزه انسانی دانست. تجارت معمولاً ابزاری برای پیشرفت شناخته می‌شود. هرچند نیروی بازار موتور محرك تجارت است، اما این حوزه هم مانند سایر اشكال فعالیت انسانها، مستلزم مجموعه‌ای از قواعد و نهادهاست، تا نتایج مثبت آن افزایش و پیامدهای منفی‌اش كاهش یابند. در این میان مهمترین مسئله، چگونگی ایجاد توازنی مطلوب در رابطه بین قدرت بازار و اهداف دولت است. البته نقطه آغازین برای نیل به این هدف عموماً آن است كه اجازه دهیم بازار، خود هنجارها و قواعد این رابطه را تعیین كند.
از قرن هفدهم كه ملت-دولتهای اروپایی شكل گرفتند، پیروان مكتب مركانتیلیسم از تجارت به عنوان ابزاری برای اعمال سیاست ملی در سطح خارجی سود می‌بردند و در دوره معاصر نیز رابطه میان جهانی شدن تجارت و حاكمیت دولتها موضوع اختلاف نظرات روزافزونی بوده است.
طرفداران همكاری اقتصادی معتقدند كه ایجاد توازن میان منافع دولتها و كاركرد آزاد بازار كار دشواری نیست. علی رغم اینکه پدیده جهانی شدن موجب محدود شدن ابزارهای سیاسی دولتها در كاهش پیامدهای منفی فعالیتهای اقتصادی می‌گردد، اما هرگز این توان را کاملاً از میان نمی‌برد.
در نیمه دوم قرن بیستم، دولتها سعی كردند از طریق سیاستهای داخلی و همچنین ایجاد مجموعه هنجارها و اصول و توافق‌نامه‌های مختلف دوجانبه، منطقه‌ای و چند جانبه برای همكاریهای اقتصادی كه امروزه مجموعاً از آنها تحت عنوان نظام تجارت جهانی یاد می‌شود، به مقابله با این پیامدها بپردازند.
تجربیات ناگوار ناشی از مشكلات اقتصادی دهه‌های 1920و 1930، در شكل‌گیری نظام اقتصادی جهانی پس از سال 1945 بسیار مؤثر بود. در این دوره، قدرتهای بزرگ غربی با رد ملی‌گرایی اقتصادی و سیاستهای مركانتیلیستی همچون «همسایه‌ات را گدا كن»، و همچنین حذف تعرفه‌های بالا مجموعه‌ای از نهادهای اقتصادی را ایجاد كردند كه مشوق قابلیت پیش،بینی و نتیجاً رشد در تجارت بین‌الملل بود.
بدین‌ترتیب تجار می‌توانستند برای آینده برنامه‌ریزی كنند و بنگاهها با اطمینان به سرمایه‌گذاری بپردازند. در نتیجه طی سه‌دهه متمادی، میلیونها انسان از بهبود پایدار استانداردهای زندگی بهره‌مند شدند. گات كه به عنوان یك نهاد بین‌المللی، سلف سازمان جهانی تجارت بود در نظام اقتصادی دوران پس از جنگ جهانی دوم نقش اساسی داشته و اصول آن همچون عدم تبعیض، آزادسازی بازارها، رفتار متقابل، رعایت انصاف و شفافیت در تشریفات تجاری هرچند همواره مورد رعایت كامل قرار نمی‌گیرند اما هنوز هم مبانی اصلی نظام تجارت جهانی را تشكیل می‌دهند. تعرفه واردات كالاهای صنعتی در كشورهای اروپایی غربی و آمریكای شمالی از پایان جنگ جهانی دوم به طور چشمگیری كاهش یافتهاند و در حال حاضر به طور متوسط در حدی كمتر از چهار درصد قرار دارند.
23 كشور عضو اولیه گات تا ماه مه 2008 به 152 عضو در سازمان جهانی تجارت افزایش یافتهاند و تنها یك قدرت مهم جهانی یعنی روسیه مشمول قواعد تجارت چندجانبه نیست. هیچ‌یك از اعضای سازمان جهانی تجارت تاكنون اقدام به خروج از این سازمان نكرده است و هنوز هم صفی طولانی برای عضویت كشورهای جدید در آن وجود دارد. این سازمان مجمع اصلی داوری و مذاكره در خصوص موضوعات تجارت بین‌الملل است و تقریباً تمامی اختلافات میان اعضای آن با موفقیت حل وفصل می‌گردد. نكته بسیار مهم اینكه تنها دعاوی انگشت شماری به اعمال تحریمهای تجاری انجامیده و به ندرت به روابط گسترده‌تر بین‌المللی لطمه وارد آورده است.
به طور كلی می‌توان گفت عملكرد سازمان جهانی تجارت به طور قابل توجهی بهتر از سایر نهادهای اقتصادی مهم بین‌المللی بوده است و اصول پذیرفته شده این سازمان همچون عدم تبعیض، رفتار متقابل و شفافیت، عملاً مبنای شكل‌گیری انتظارات هر دو بخش خصوصی و عمومی می‌باشد.
هدف این گزارش صرفاً بررسی سازمان جهانی تجارت نیست، هرچند به دلایل كاملاً روشن، این سازمان در مطالعه نظام تجارت چند جانبه نقش محوری دارد. به طور کلی چهار وظیفه كلیدی سازمان جهانی تجارت عبارتند از :
• كاهش تبعیض و افزایش فرصتهای دسترسی به بازار در تجارت بین‌الملل . آزادسازی مستمر تعرفه‌ها از سال 1947 به این سو و عضویت تقریباً تمامی كشورهای جهان در سازمان جهانی تجارت بهترین نمونه‌های موفقیت نظام گات/WTO است كشورهای متقاضی عضویت در سازمان جهانی تجارت با الزامات بسیار سختگیرانه‌ای روبرو هستند كه نشان از گسترش قابل توجه موضوعات تحت شمول نظام تجارت چندجانبه دارد. اما همین واقعیت كه از سال 1995 به این سو علی‌رغم تمامی دشواریها بیست‌وسه كشور به عضویت این سازمان در‌آمده‌اند، مؤید آن است كه این كشورها این امر را در جهت منافع خود می‌بینند.
• تدوین قواعد تجارت بین‌الملل. عمق و گستره قواعد حاكم بر تجارت سرمایه‌گذاری بین‌المللی طی شصت‌سال دوره حیات گات و سازمان جهانی تجارت افزایش چشمگیری یافته است. هرچند كشورهای عضو بعضاً با محتوای این قواعد موافق نبوده‌اند اما هیچ كس منكر ارزش قواعد چندجانبه در تحكیم اعتماد و قابلیت پیش‌بینی در تجارت و كمك به كاهش نقش قدرت در تعیین عواید حاصل از تجارت نیست.
• ترویج شفافیت در قوانین و مقررات داخلی. نظام گات و سازمان جهانی تجارت از طریق موافقت‌نامه‌های مختلف خود با ملزم ساختن اعضا به انتشار مقررات حاكم بر تجارت و اطلاع دادن هرگونه تغییر در آنها، به افزایش شفافیت در قوانین و مقررات داخلی مرتبط با تجارت انجامیده است. سازوكار بررسی سیاستهای تجاری هم نقش مهمی در تضمین شفافیت ایفا می‌كند.
• حلوفصل اختلافات تجاری. تفاهم‌نامه حلوفصل اختلافات سازمان جهانی تجارت قابلیت اجرای بی‌سابقه‌ای به موافقت‌نامه‌های این سازمان بخشیده است. نظام حلوفصل اختلافات این سازمان یكی از موفق‌ترین، و پر مشغله‌ترین سازوكارهای حلوفصل اختلافات میان دولتها در تاریخ حقوق بین‌الملل است. تا ماه ژانویه سال 2007، اعضای سازمان جهانی تجارت بالغ بر 356 شكایت را نزد ركن حلوفصل اختلافات مطرح كرده‌اند.
علی‌رغم تمامی دستاوردهای سازمان جهانی تجارت، نظام كنونی تجارت چندجانبه تحت هدایت این سازمان چالشهایی جدی نیز پیشرو دارد. به طور خاص، شواهدی وجود دارد كه درسهای قرن بیستم خصوصاً در رابطه با اهمیت نهادهای چندجانبه و قواعد، هنجارها و اصول بنیادین آنها ممكن است در قرن بیست‌ویكم به فراموشی سپرده شوند. این نظر كه نظام تجارت چندجانبه روبه قهقرا نهاده است، نه تنها از شكست مذاكرات مربوط به دستور‌كار توسعه‌ای دوحه، بلكه همچنین از شواهد دیگری در صحنه اقتصاد جهانی همچون اعتراضات گسترده در حاشیه اجلاسهای وزیران سازمان جهانی تجارت، نارضایتی همیشگی گروههای مختلف كشورهای عضو در صحن این سازمان و رویكرد فزاینده كشورها به روشهای دیگر تنظیم روابط تجاری از جمله موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی دوجانبه و منطقه‌ای ناشی شده است.
اما این تحولات همگی بخشی از یك پارادكس عجیب است. برای مثال در حالی كه حمایت اجتماعی- سیاسی از آزادسازی تجاری در بسیاری از كشورهای عضو سازمان همكاریهای اقتصادی و توسعه (OECD) در حال كاهش است، كشورهای در حال توسعه همچنان به آزادسازی تجاری می‌پردازند. به علاوه بیشتر آزادسازیهای تجاری در كشورهای در حال توسعه به طور یك‌جانبه انجام شده است.
روند تحولات در روابط میان كشورهای صنعتی و در حال توسعه تنها به تجارت محدود نمی‌شود. افزایش همگراییهای جهانی علاوه بر تجارت در حوزه‌های مالی، فناوری و فرهنگ نیز دیده می‌شود. البته نباید فراموش كرد كه ما در جهان دوقطبی ساده‌ای زندگی نمی‌كنیم كه از كشورهای توسعه یافته در یك سو و كشورهای در حال توسعه در سوی دیگر تشكیل شده باشد. هر دوی این گروهها هم در داخل خود به شدت متنوع‌اند. بنابراین به نظر می‌رسد كه تعمیق همگراییها با تقویت متناسب زیر ساختهای موجود برای اداره جهان همراه نبوده است و این خود موجب شكل‌گیری شكاف در حاکمیت جهانی گردیده است.
هدف اصلی این تحقیق، شناسایی مشكلات اساسی مؤثر بركاركرد نظام تجارت جهانی به‌طور عام و سازمان جهانی تجارت به‌طور خاص، در سالهای اولیه قرن بیست‌ویكم است. همان‌طور كه خواهیم دید این مشكلات جنبه‌های مختلف سیاسی، سیاستی و اقتصادی دارند. در حال حاضر كه توزیع عواید حاصل از تجارت آزاد موجب نگرانیهای فزاینده‌ای شده است، دیگر استدلال هایی چون افزایش كلی سطح رفاه در اثر اصلاحات تجاری چندان قانع‌كننده نیستند. نگرانیهای سنتی داخلی در مورد توجیهات اقتصاد سیاسی و سیاست تجاری كشورها با توجه به افزایش تعداد و تنوع و پیچیدگی تعاملات شكل‌جدی‌تری به خود گرفته است و هر دو نوع این نگرانیها در به بن‌بست رسیدن مذاكرات دور دوحه مؤثر بوده‌اند.
منظور ما به هیچ‌وجه این نیست كه تجارت چندجانبه به طور برگشت‌ناپذیری با شكست روبرو شده است. بلكه هدف طرح این سؤال است كه آیا قواعد، اصول و فرآیندهای بنیادین این نظام می‌تواند در رفع چالشهای پیشرو در اولین دهه‌های قرن بیست‌ویكم مؤثر باشد یا خیر. به هرحال پنج چالش اصلی فراروی نظام تجارت جهانی و مسائلی كه برای سیاست‌گذاران ایجاد می‌كنند، عبارتند از:
1- ظهور و سقوط حمایت از بازكردن بازار.
صحنه اقتصادی و سیاسی جهانی در حال حاضر شاهد شكل‌گیری یك پارادكس است. از یك سو بسیاری از دولتها آزادسازی و بین‌المللی سازی اقتصاد خود را دنبال می‌كنند و از سوی دیگر كاهش محسوسی را در حمایت عمومی از سیاستهای بازار باز در مهمترین كشورهای عضو OECD مشاهده می‌كنیم. نگرانی در مورد دستمزدهای پایین، بیكاری، بی‌ثباتی در مشاغل، نابرابری فزاینده در درآمدها و تخریب محیط‌زیست بخش مهمی از مناقشات سیاسی در بسیاری از كشورهای صنعتی شده را به خود اختصاص می‌دهد. برخی اقشار جوامع در این كشورها تجارت را نه به عنوان بخشی از راه‌حل مشكل، بلكه برعكس بخشی از خود مشكل می‌دانند. این در حالی است كه در بسیاری از كشورهای در حال توسعه‌ای كه با سرعت بیشتری رشد می‌كنند، حداقل در سطح سیاستهای دولتی شاهد حمایت فزاینده از آزادسازی اقتصادی هستیم.
علاوه بر دیدگاههای شكاك جنبشهای ضد جهانی شدن، برخی رهبران تجاری در كشورهای OECD هم به طور فزاینده‌ای نسبت به اصلاحات تجاری تحت هدایت نهادهای چندجانبه تردید نشان می‌دهند. دلیل این امر هم یا غرور آنها _ بی‌اهمیت دانستن باز شدن بازارها _ و یا نگرانی روز افزون آنها نسبت به ناهماهنگی میان كندی پیشرفت مذاكرات در سازمان جهانی تجارت و افزایش شدید سرعت تصمیم‌گیریها در سطح بنگاهها است. همین شكاف می‌تواند در توجیه اطمینان بیشتر بنگاههای تجاری به ترتیبات تجارت ترجیحی خصوصاً در سطح دوجانبه مفید باشد. به علاوه در بسیاری از موارد، رهبران سیاسی آزادسازی بیشتر تجاری را موجب تضعیف موقعیت سیاسی خود در داخل كشور می‌بینند و همین امر منجر به محدود شدن قدرت مانور آنها در مذاكرات تجاری جهانی می‌گردد. به نظر می‌رسد نارضایتی فزاینده در داخل كشورها نیز مبانی سیاسی رفتار متقابل در روابط تجاری را تضعیف كرده است، به‌طوری كه دولتها باید برای كسب حمایت داخلی از باز كردن بازارها، به فكر معاملات سیاسی جهت جلب رضایت لازم باشند.
توجه به این نكته ضروری است كه این تحولات مطمئناً پیامدهایی برای نظام تجارت جهانی دارد. تجربه چند سال اخیر به خوبی نشان داد كه تصمیم‌گیری در سازمان جهانی تجارت بسیار دشوار و آهسته صورت می‌گیرد. همچنین ناهماهنگی فزاینده بین زمان طولانی لازم برای تصمیم‌گیری و حصول توافق در میان اعضای سازمان جهانی تجارت از یك‌سو و افقهای بلندپروازانه برنامه‌ریزی بسیاری از مدیران بنگاههای تجاری از سوی دیگر، می‌تواند در توضیح كاهش حمایت بنگاهها از اصلاحات تجاری مفید باشد. به همین ترتیب سیاستمداران كشورها كه غالباً افق دیدشان تا انتخابات بعدی است، در صورت طولانی شدن مذاكرات سازمان جهانی تجارت علاقه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ای به آن نشان نمی‌دهند. برای حل این معضل راه‌حلهای نوآورانه‌ای لازم است كه مهمترین آنها ناظر بر اصلاح سیاستهای داخلی است.
2- مدیریت نظام چند قطبی برای اداره اقتصاد جهانی.
دومین چالش پیش‌روی سیاست‌گذاران، جلوگیری از تبدیل ماهیت به طور فزاینده چند قطبی نظام تجارت جهانی به دلیلی برای كندی یا حتی توقف كاركرد این نظام است. امروزه شاهد تغییراتی در روابط قدرت در صحنه اقتصاد جهانی هستیم. طی سالهای اخیر با شكل‌گیری مراكز ثقل جدید در اقتصاد جهانی، معادلات اقتصادی نیز تغییر یافتهاند. در چنین شرایطی، ادامه مشاركت تمامی گروههای اصلی متشكل از اعضای سازمان جهانی تجارت مستلزم تفكر و عملكرد دقیق است. خلاصه اینكه اقتصادهای به سرعت در حال رشد جدید باید نقش پیشرو را در نظام تجاری جهانی ایفا كنند و البته اقداماتی هم ضروری است تا بازیگران اقتصادی مسلط قدیمی و مهمتر از همه ایالات متحده و اتحادیه اروپا خود را از این میان كنار نكشند. در عین حال، تدابیری باید اندیشیده شود تا كوچكترین و فقیرترین اعضای سازمان جهانی تجارت هم منافعی در این نظام داشته باشند. فائق آمدن بر این چالش مستلزم اصلاحات جدی در رویه‌های مذاكرات، محتوی و شكل موافقت‌نامه‌های سازمان است.
3- تعریف مرزهای سازمان جهانی تجارت.
سومین چالش مشخص پیش‌روی سیاست‌گذاران، سازگار كردن اهداف بعضاً متعارض سازمان جهانی تجارت است. كشورهای در حال‌توسعه، همراه با افزایش قدرتشان در این سازمان، به درستی خواستار توجه به موضوعات حایز اهمیت از دید آنها، همچون موانع فراراه تجارت كالاهای كشاورزی شده‌اند. از سوی دیگر، اعضای سازمان خواستار آن هستند كه قواعد تجارت چندجانبه همراه با تحولات اقتصاد و تجارت جهانی متحول گردند. مذاكرات مربوط به «موضوعات سنگاپور» در دور دوحه نشان داد كه اختلاف نظرات بسیاری در مورد مرزهای سازمان جهانی تجارت وجود دارد و این امر به طرح سؤالاتی جدی در مورد حیطه اختیارات این سازمان انجامیده است. برای مثال، آیا سازمان جهانی تجارت باید خود را به تعداد محدودی اقدامات مرتبط با تجارت محدود كند، چرا كه به نظر می‌رسد این حوزه‌ها كاملاً قابل تعریف‌اند؟ در چنین صورتی آیا این سازمان جذابیت خود را برای تمامی اعضا حفظ خواهد كرد؟ یا اینكه سازمان باید به تدریج به مرجعی تبدیل شود كه بر روابط مختلف حاكم بر اقتصاد جهانی نظارت دارد؟ این سؤالات همگی به اصل اهداف سازمان جهانی تجارت مربوط می‌شود و پاسخ به آنها مستلزم وجود رهنمودهایی عملی است كه ریشه در واقعیات تجاری، حقوقی و سیاسی دارند.
4- سازمان جهانی تجارت باید به سود همگان كار كند: عدالت و انصاف و توسعه.
هدف و مرزهای سازمان جهانی تجارت تنها حوزه اختلاف نظر نیست. برای نمونه فرآیندهای تصمیم‌گیری این سازمان هم مورد توجه قرار گرفته است و دلیل این توجه نیز علاوه بر نگرانیهای مربوط به صرف رعایت انصاف در تشریفات، تأثیری است كه فرآیندها بر نتایج دارد. فرآیندهای غیرمنصفانه موجب دلسردی و جدایی اعضا و كاهش اعتبار سازمان گردد.
نقص در مشروعیت فرآیندهای مذاكرات، تصمیم‌گیری و حلوفصل اختلافات، از جمله انتقاداتی است كه برخی سازمانهای غیردولتی و كشورهای در حال‌توسعه درخصوص سازمان جهانی تجارت مطرح می‌كنند. این انتقادات در اجلاس وزیران سازمان جهانی تجارت در سیاتل در سال 1999 به اوج خود رسید. سازمان به هیچ وجه نتوانسته است در پاسخ به این چالش، رضایت منتقدان را جلب كند. البته نباید منكر آن شد كه سازمان اصلاحات جدی چندی را خصوصاً در جهت افزایش شفافیت داخلی اعمال كرده است و به سادگی می‌توان ادعا كرد كه از این نظر كاملاً از سایر سازمانهای بین‌المللی پیش است.
اما متأسفانه هنوز هم مشكلات اساسی متعددی حل نشده باقی مانده‌اند. این مشكلات به خوبی در انتقادات مطرح شده از سازمان جهانی تجارت منعكس شده اند. تلاشهای سازمان برای ایجاد یك نظام تجارت چندجانبه عادلانه‌تر چندان موفق نبوده است. علاوه بر این لازم است اعضا میان درخواستهای بعضاً متعارض خود برای كارایی، انصاف و مشروعیت در این نظام توازنی برقرار كنند، به‌طوری كه تنوع عضویت كشورها در این سازمان حفظ گردد. البته منظور از انصاف در اینجا اساساً انصاف در تشریفات مذاكرات و فرآیند تصمیم‌گیری است (كه معمولاً از آن تحت عنوان «عدالت در تشریفات» یاد می‌شود).
موضوعات توسعه‌ای طی سالهای اخیر اهمیت به سزایی در مذاكرات سازمان جهانی تجارت یافتهاند كه این نشان از تغییر تركیب اعضا و درك بیشتر رابطه میان تجارت، رشد و توسعه دارد. در اینجا نیز نظام تجارت جهانی با چالش جدی روبروست كه عبارت است از برقراری توازن بین حقوق و تعهدات تمامی اعضا و در عین حال توجه به نیازها و اولویتهای توسعه‌ای تك تك آنها.
ظرفیت‌سازی و رفتار ویژه و متفاوت دو عامل تعیین‌كننده در مفید بودن سازمان جهانی تجارت برای كشورهای در حال توسعه است. برای تعیین سطوح مناسب تعهد تك‌تك اعضا در این نظام _ سطوحی كه با وضعیت توسعه‌ای و ظرفیتهای كشورهای در حال توسعه برای اجرای تعهدات هماهنگ باشد _ اتخاذ رویكردی غیرسیاسی‌تر و تحلیلی‌تر ضروری است كه شرایط خاص هر یك از كشورها را نیز در نظر گیرد. در مورد ظرفیت‌سازی نیز لازم به ذكر است كه سازمان جهانی تجارت تنها یكی از بازیگران متعددی است كه وظیفه ظرفیت‌سازی برای اعضا را دارند تا آنها بتوانند مشاركت مؤثرتری در نظام تجارت جهانی داشته باشند.
این سازمان باید محدودیتهای خود را به عنوان یك عرضه‌كننده كمكهای فنی شناسایی كند و به آن دسته از اقدامات ظرفیت‌سازی بپردازد كه امكان اجرای بهتر آنها را دارد.
5- چندجانبه كردن موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی.
پنجمین چالش پیش‌روی نظام تجارت جهانی تا حدودی به دلسردی فزاینده ناشی از كندی تصمیم‌گیری در نظام چندجانبه مربوط است. در‌نتیجه، سیاست‌گذاران برای اصلاحات تجاری به ابزارهای دیگری چون موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی دوجانبه و منطقه‌ای روی می‌آورند. البته باید گفت دلسردی نسبت به نظام چندجانبه تنها دلیل گرایش به ترتیبات ترجیحی نیست، اما تجربه نشان داده است كه این روشهای جایگزین آزادسازی تجاری بر مبنای رفتار متقابل به طور فزاینده، پیامدهای منفی قابل توجهی بر نظام تجارت چندجانبه دارد، چرا كه سهم آن بخش از تجارت جهانی كه در قالب ترتیبات ترجیحی تحقق می‌یابد به طور بی‌سابقه‌ای در حال افزایش است. هماهنگ‌سازی این رویكردها با اصلاحات تجاری هرچند مشخصاً چالشی جدید نیست، اما به هر حال فائق آمدن بر آن بسیار دشوار است. یكی از بهترین توصیه‌ها برای این امر «چندجانبه كردن» منطقه‌گرایی است.
