جایگاه مجلس در فرآیند تصویب لایحه بودجه

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب- مهندس مرتضی الویری*: در یک نگاه اجمالی می‌توان گفت که مجلس، شش مشکل اساسی و گردنه سخت را برای بررسی لایحه بودجه سال 88 در پیش‌رو دارد. هر چند که در میان این شش مورد، چهار مورد مختص این دوره نیست و همواره به هنگام لایحه بودجه در مجلس مطرح بوده‌است اما دو مشکل اساسی نیز در این ایام به مشکلات پیشین اضافه شده که رفتار دولت نهم را باید عامل اصلی در بروز آنها دانست.

مروری بر این شش مشکل، در ایامی که مجلس هشتم روزهای بررسی بودجه سال آینده کشور را سپری می‌کند، مفید به‌نظر می‌رسد: 

1- مساله نگرش منطقه‌ای
نمایندگان مجلس به دلیل اینکه رای خود را از مردم حوزه انتخابیه خود می‌گیرند، به جای نگرش ملی، نگرش شهرستانی و منطقه‌ای دارند. در نتیجه در ایام بودجه هرکسی به دنبال این است که برای حوزه انتخابیه خود کاری کند. برای همین خیلی از موقع در داخل مجلس لایحه بودجه خرابتر هم می‌شود. 

به عنوان مثال در مجلس سوم یکی از نمایندگان که پزشک هم بود پیشنهاد ایجاد 96 بیمارستان را به نمایندگان داد و شروع به جمع کردن امضاء از نمایندگان کرد. پس از آنکه در جلسه علنی بحث کلیات بودجه تصویب شد، ناگهان مجلس با پیشنهاد احداث 7000 تخت بیمارستانی در چند شهرستان که حدود 100 نمایندگان آن را امضا کرده بودند روبرو شد و به یک باره مجلس برای تصویب این پیشنهاد قیام کرد و آواری بر لایحه بودجه آن سال خراب شد که تا ده تا 15 سال گرفتار آن بودیم. متاسفانه این نگرش منفی هنوز هم وجود دارد و تعداد نمایندگانی که ملی و کلان بیندیشند و رای بدهند کم است.

2- غیر واقعی بودن درآمدها
دولت به دلیل فشار بعضی از وزارتخانه‌ها و برای اینکه بخواهند کسری بودجه را بپوشاند مقداری آب می‌ریزد در داخل درآمدهای بودجه. در داخل مجلس نیز نه تنها این آب خارج نمی شود بلکه نمایندگان نیز مقداری آب به آن اضافه می‌کنند. زیرا نمایندگان احساس می کنند اگر درآمدها را واقعی کنند ممکن است برخی از طرح‌ها و پروژه‌های مربوط به حوزه انتخابیه‌شان کسر شود. مزید بر اینکه کمیسیون‌های تخصصی مجلس به دنبال اضافه کردن اعتبارات وزارتخانه‌های مرتبط با خود هستند و لذا چاره‌ای جز بالا بردن صوری درآمدها و یا آب دوباره ریختن در این شیر ندارند. نتیجه اینکه بخش زیادی از این درآمدها تحقق پیدا نمی‌کند و دولت از طریق مکانیزم تخصیص متناسب با درآمدهای حاصله هزینه‌ها را سامان می‌دهد.
 
اینجاست که طرح‌های عمرانی اولین قربانی این فرایند هستند. اعتبارات دستگاههای اجرایی نیز طبق سلیقه دولت تخصیص می‌یابد. به بیان دیگر مجلس و نمایندگان عملاً از خود سلب اختیار می‌کنند و تصمیم‌گیری را واگذار می‌کنند به دولت.

3- کوتاهی زمان بررسی لایحه بودجه
امسال بدترین سال بعد از انقلاب است که این میزان لایحه بودجه دیر به مجلس ارائه شده است. در قانون برنامه پنج ساله اول، مجلس دولت را موظف کرد حداکثر تا 15 آذر لایحه بودجه را به مجلس بدهد. مجلس نیز به مدت دو ماه (از 15 آذر تا دهه فجر) وقت داشت بودجه را رسیدگی کند و ما موظف بودیم که در شب دهه فجر این لایحه را تمام کنیم و تحویل دولت دهیم. 

دلیل این کار این بود که دولت به اندازه کافی وقت داشته باشد تا آئین‌نامه‌های اجرایی بودجه را قبل از اینکه سال جدید آعاز شود تدوین کرده و از ابتدای سال کارها به سرعت شروع شود. متاسفانه الان به جای 15 آذر، در بهمن ماه این لایحه به مجلس داده شده است. مشکل اینجاست که زمان بسیار محدود است. بدتر از همه این که لایحه هدفنمد کردن یارانه‌ها با اشکالات و ابهامات فراوانی که دارد روی دست نمایندگان است. بدون تردید هیچکس نباید انتظار خوبی از نتیجه و خروجی چنین وضعیتی داشته باشد. لایحه‌ای که خود به تنهایی باید در غالب یک برنامه پنج ساله گنجانده شود.

4- هزینه کردن از رهبری
در مجلس متداول است که برخی برای به کرسی نشاندن نظرات خود از باورهای و اعتقادات نمایندگان سوء استفاده می‌کنند. مثلاً شایع می‌کنند که مقام رهبری با تصویب فلان لایحه بدان صورت موافق نیست. این مطلب در فصل بودجه‌ نیز خریدارانی دارد. تردیدی نیست که مقام معظم رهبری نظرات خود را از طریق اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های کلی نظام و سند چشم‌انداز اعمال می‌نمایند و شبهه‌افکنی در زمینه دخالت ایشان در اختیارات قانونی نمایندگان ثمری جز تنزل جایگاه رهبری ندارد.

5- کاهش ردیف‌های بودجه
از جمله اشکالات که متعلق به دولت نهم است و مجلس با آن دست گریبان است دستگاه‌های بودجه است. دولت سال گذشته تصمیم گرفت که تعداد دستگاههای بودجه را از حدود 600 به 39 تقلیل دهد. مجلس هم بعد از جلساتی که داشت تصمیم گرفت آن را به 292 دستگاه برساند. ولی دولت آنچه را که می‌خواست اجرا کرد برخلاف مصوبه مجلس . مجدداً دولت علیرغم مصوبه سال گذشته مجلس برگشت به همان طبقه‌بندی مورد نظرش و لایحه بودجه را در قالب 39 دستگاه اجرائی به مجلس ارائه کرده است. 

کاهش دستگاه‌های اجرائی علاوه بر اینکه خلاف قانون است امکان نظارت مجلس راکاهش می‌دهد. حال با این گفته اخیر رئیس جمهور مبنی بر اینکه لایحه بودجه را به صورت دفترچه‌ای در جیب هر ایرانی جا می‌دهیم، معلوم است که این قصه سر دراز دارد. با وجود کم کردن دستگاههای بودجه‌ای و ماده 9 لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها که صندوقی به بزرگی خزانه دولت با اختیارات عجیب و بدون حساب و کتاب پیش بینی شده باید فاتحه هر گونه نظارتی را خواند .

6- سفرهای استانی رئیس جمهور
این مشکل هم اختصاص به سه چهار سال اخیر دارد. در سفرهای استانی رئیس جمهور پروژه‌های جدیدی شروع می شود، اعتباراتی داده می شود و پرداخت‌هائی انجام می‌شود که به هیچ وجه در چارچوب‌های بودجه‌ای دیده نشده‌است. بعضی اوقات، در حالیکه شرایط انجام کار، مثلاً دادن تسهیلات به یک پروژه از نظر مقررات مهیا است اما این کار چند ماه به تاخیر می‌افتد برای اینکه در مراسم سفر رئیس جمهور اعلان شود. توزیع اعتبار از طریق سفرهای استانی با منطق بودجه‌نویسی و تصویب آن توسط مجلس همخوانی ندارد. زیرا کاری که اعتبارش تصویب شده باید اجرا شود و کارگزاران دولت در استانها نیز وظایف تعریف شده‌ای برای کارها دارند. تکنولوژی جدید نیز امکان همه‌گونه مبادله اطلاعات را فراهم آورده است. 

این شیوه سفرهای استانی نقش مصوبات مجلس را کم‌رنگ می‌کند و نماینده مجلس به جای اینکه از طریق تصویب برنامه توسعه و بودجه متوازن و منطقی به دنبال توسعه کشور و نیز حوزه انتخابیه خود باشد مجبور می شود در انتظار سفر رئیس جمهور به استان و جود و کرم او باشد.

به هر حال این‌ها عواملی است که باعث چالش جدی در لایحه بودجه می‌شود و تا برای آنها را‌ه‌کار اساسی نیابیم، لایحه بودجه و نحوه تصویب آن، کارآیی لازم را در کشور ما نخواهد داشت.

* سخنرانی در سمینار تطبیق لایحه بودجه سال 1387 کشور با سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلان برنامه چهارم