اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی از منظر قانون اساسی

آفتاب‌‌نیوز : مجلس یا پارلمان (Parliament ) یکی از مهمترین پایه های حکومت مردمسالاری محسوب می شود که در آن نمایندگان منتخب مردم به وضع قانون و نظارت بر حُسن اجرای آن می پردازند. در تعداد مجلس ها کشورهای جهان را می توان به دو دسته تقسیم کرد. پارلمان برخی از کشورها از دو مجلس تشکیل شده اند همانند مجلس سنا و نمایندگان در آمریکا و همچنین مجلس عوام و مجلس اعیان در بریتانیا. در این کشورها اعضای یکی از دو مجلس با رای مستقیم و مخفی مردم انتخاب می شوند. مجلس عوام انگلیس، مجمع ملی فرانسه و مجلس نمایندگان آمریکا در این زمره جای دارند. این نوع مجلس تشابه زیادی با مجلس شورای اسلامی در نظام جمهوری اسلامی ایران دارد.

شماری کشورها نیز مانند ایران تک مجلسی هستند، برپایه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دامنه و حدود اختیارها و مسوولیت های نمایندگان مشخص شده است. اصل 62 این قانون به نحوه انتخاب اعضای مجلس اختصاص یافته و در آن آمده است: «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ از نمایندگان‏ ملت‏ که‏ به‏ طور مستقیم‏ و با رای‏ مخفی‏ انتخاب‏ می‏ شوند تشکیل‏ می‏ گردد.»
بر پایه قانون اساسی می توان برای نمایندگان مجلس دو وظیفه عمده را بیان کرد که وظیفه نخست آنها به حوزه «قانونگذاری» و وظیفه دوم آنها به موضوع «نظارت» ارتباط می یابد. قانون اساسی در تشریح وظیفه نخست نمایندگان مجلس آورده است که «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند».
در زمینه بررسی اختیارهای نمایندگان برپایه قانون اساسی گروه اطلاع رسانی ایرنا با «محمد شیروی خوزانی» کارشناس مسائل حقوقی و «داوود کریمی» حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری به بحث و گفت و گو پرداخته که در ادامه، متن کامل گفت وگوی ایرنا با کارشناسان این حوزه آمده است:

*ایرنا: محدوده اختیار نمایندگان مجلس بر اساس قانون اساسی به چه میزانی است؟
** محمد شیروی خوزانی: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل های 71 تا 99 به تفصیل به میزان اختیارها و وظایف نمایندگان اشاره کرده است. نخستین اختیار نمایندگان که در اصل 71 به آن اشاره شده حق وضع قوانین در عموم مسائل کشور به شمار می رود. شرح و تفسیر قوانین عادی دیگر اختیار نمایندگان محسوب می شود که در اصل 73 قانون اساسی به آن پرداخته اند. بررسی لوایح ارائه شده از طرف قوه مجریه و ارائه طرح های لازم مطابق اصل 74 از اختیارهای نمایندگان مجلس به شمار می رود.
اصل 76 به حق تحقیق و تفحص نمایندگان در همه امور کشور اشاره دارد. بر پایه اصل 77 قانون اساسی، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی از دیگر اختیارهای نمایندگان مردم است. تغییرها در خطوط مرزی، تصویب برقراری حکومت نظامی، گرفتن و دادن وام یا کمک های بدون عوض داخلی و خارجی، استخدام کارشناسان خارجی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد و همچنین اظهارنظر در مورد تمامی مسائل داخلی و خارجی از دیگر اختیارهای نمایندگان به شمار می رود که در اصل های 78 تا 84 قانون اساسی به آنها اشاره شده است.
اعطای رای اعتماد به رئیس جمهوری و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از وی، پیگیری و رسیدگی به شکایت ها از تمامی قوا به شرح اصل های 87 تا 90 از دیگر اختیارهای نمایندگان محسوب می شود. انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت های قانونی از راه دیوان محاسبات نیز از جمله اختیارهای نمایندگان منتخب ملت است.

*ایرنا: نمایندگان مجلس در قانون اساسی از چه مرتبه و جایگاهی برخوردارند؟
**محمد شیروی خوزانی: در بیان مرتبه و جایگاه نمایندگان مجلس در قانون اساسی همین بس که به عنوان نمایندگان ملت و بر اساس اصل 90 قانون اساسی و با توجه به ابزار قانونی خود از راه دیوان محاسبات، امکان اعمال نظارت بر قوای دیگر را دارا هستند و بنا بر نص صریح قانون، در تمامی امور کشور اجازه اظهارنظر دارند.
**داوود کریمی: نمایندگان مجلس به عنوان وکلای ملت ایران در مقام وضع قوانین و مقررات کشور هستند. قانون اساسی مقرر داشته است مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را داشته باشد. این نهاد همچنین می تواند به شکایت های مردم از طرز کار قوای سه گانه نیز رسیدگی کند. از این رو بدیهی است نمایندگان مجلس چه در مقام قانون گذاری و چه در مقام نظارت بر اجرای قوانین نقشی تعیین کننده و اساسی دارند. پاسداری از حریم اسلام و نگهداری از دستاوردهای انقلاب اسلامی ملت ایران و نیز مبانی جمهوری اسلامی که در متن سوگندنامه آمده خود بیانگر جایگاه والای نمایندگان مجلس است.

*ایرنا: به طور کلی مجلس شورای اسلامی چه وظیفه هایی را برعهده دارد؟
**محمد شیروی خوزانی: وظایف مجلس شورای اسلامی را به طور کلی می توان به سه بخش عمده تقسیم کرد: الف: قانون گذاری ب : نظارت بر قوای سه گانه ج : تصمیم گیری در موقعیت های خاص.
در حوزه قانون گذاری بررسی لایحه های دولت و ارائه طرح ها و تصویب قوانین بر عهده مجلس است. در حوزه نظارت، نظارت از راه دیوان محاسبات، سوال و استیضاح از رئیس جمهوری و وزیران و کمیسون اصل 90 از مهمترین موارد به شمار می رود. اما از موارد مهم مربوط به بخش سوم که تصمیم گیری در موقعیت های خاص محسوب می شود، تصویب معاهده ها و قراردادهای بین المللی، تغییر خطوط مرزی، اعمال حکومت نظامی و غیره دارای برجستگی ویژه ای است.
**داوود کریمی: به طور کلی مجلس شورای اسلامی دارای دو وظیفه قانون گذاری و نظارتی است: الف- مطابق اصل 71 قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند». این اصلی ترین وظیفه نمایندگان است که از نمونه های آن می توان وضع و تصویب قوانین، تفسیر قوانین عادی، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها وموافقت نامه های بین المللی و تصویب مراجعه مستقیم به آرای عمومی را بر شمرد.
ب- وظیفه نظارتی مجلس نیز دارای نمونه هایی در قانون اساسی است که از جمله آنها می توان به اعلام رای اعتماد به وزیران (اصل 87 و 133)، سوال از وزیران و رئیس جمهوری و استیضاح آنها (اصل 88 و89)، تحقیق و تفحص در امور کشور (اصل 76)، اظهارنظر نمایندگان در همه مسائل داخلی و خارجی کشور (اصل 84)، رسیدگی به شکایت های مردم از طرز کار قوای سه گانه (اصل 90)، انتخاب حقوقدان های شورای نگهبان (اصل 93 ) و تصویب اعتبارنامه نمایندگان (لازم به بیان است در این خصوص انتقادهایی مبنی بر وجود تعصب های احزاب و جناح های سیاسی در رای گیری و نقض اصل بی طرفی وجود دارد) اشاره کرد.

*ایرنا: بر پایه قانون اساسی، نمایندگان مجلس در چه محدوده ای می توانند قانون وضع کنند؟
** محمد شیروی خوزانی: این موضوع از دو جنبه سلبی و ایجابی قابل بررسی است. محدوده تصویب قوانین به وسیله مجلس بنابر مفاد مندرج در اصل 71 محدود به حدود تعیین شده در قانون اساسی است. از طرفی بنابر اصل 72، قانون های تصویبی مجلس نباید برخلاف اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی باشد.
**داوود کریمی: برپایه اصل 71 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند. قانونگذار در ماده 72 قانون اساسی نیز بیان می دارد که مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. همان طور که ملاحظه می کنید در اینجا دو نوع محدودیت تعیین شده است که تشخیص نوع نخست یعنی مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور با اکثریت فقهای شورای نگهبان است و تشخیص نوع دوم که مغایرت با قانون اساسی به شمار می رود با اکثریت همه اعضای شورای نگهبان صورت می گیرد. این شورا از شش تن فقیه عادل با انتخاب مقام رهبری و شش تن از حقوقدانان که با رای مجلس انتخاب می شوند تشکیل شده است.

*ایرنا: مجلس شورای اسلامی در چه مواردی نمی تواند قانون وضع کند؟
** محمد شیروی خوزانی: بنابر قاعده معروف که بیان می دارد «اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند» بیان موردهای سلبی خلاف عرف و منطق بر شمرده می شود. از این رو، در قانون اساسی ما نیز به جزء چند مورد خاص که به طور صرف جهت تاکید یا توضیح جنبه اثباتی حقوق مجلس در تصویب قوانین محسوب می شود در خصوص سایر موارد ساکت است. به عنوان نمونه در اصل 81 با تاکید اعلام شده که «دادن امتیاز تشکیل شرکت ها و موسسات در امور تجارتی و صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقا ممنوع است» و یا در اصل 82 جهت توضیح جنبه اثباتی استخدام کارشناسان خارجی، تصویب این موضوع را به طور صرف از راه مجلس بیان داشته است.

*ایرنا: کمیسیون های مجلس چگونه و به چه منظوری تشکیل می شوند؟
** محمد شیروی خوزانی: کمیسیونهای مجلس انواع گوناگونی دارند:
الف : کمیسیون های خاص که با توجه به آیین نامه داخلی مجلس و با توجه به اختیارهای مندرج در اصل 85 قانون اساسی ایجاد شده است و می توانند قوانین را با رعایت اصل 72 تصویب کنند. این قوانین به صورت آزمایشی اجرا می شود.
ب: کمیسیون هایی که بر پایه اصول قانونی تشکیل شده اند مانند:کمیسیون اصل 90 مجلس یا کمیسیون اصل 44 قانون اساسی.
ج: کمیسیون های موقت که به اقتضای زمان و با تصویب نمایندگان جهت امور خاص به صورت موردی و کوتاه تشکیل می شوند مانند کمیسیون ویژه بررسی برجام که چندی پیش تشکیل و پس از انجام وظیفه های قانونی خود منحل شد.
**داوود کریمی: کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی، گروه هایی از نمایندگان هستند که با هدف بررسی تخصصی طرح ها و لایحه های مطرح شده در مجلس تشکیل می شوند. بر پایه اصل 66 قانون اساسی، تعداد کمیسیون ها و دوره تصدی نمایندگان در آنها در آیین نامه داخلی مجلس مشخص خواهد شد. در این ارتباط در اصل 85 قانون اساسی آمده است: «... مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخصی یا هیأتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان ها، شرکت ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72 به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد...».
به صورت معمول، طرح ها و لایحه های مجلس ابتدا در کمیسیون های مربوط مورد بررسی کارشناسی قرار می گیرد و در هنگام طرح در صحن علنی مجلس، نظر نهایی کمیسیون پرسیده و اعلام می شود.
در زمان حاضر، کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی عبارت اند از: کمیسیون آموزش و تحقیقات، کمیسیون اجتماعی، کمیسیون اقتصادی، کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، کمیسیون انرژی، کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات، کمیسیون بهداشت و درمان، کمیسیون صنایع و معادن، کمیسیون فرهنگی، کمیسیون قضایی و حقوقی، کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی، کمیسیون اصل نود قانون اساسی، کمیسیون تحقیق، کمیسیون سیاست داخلی و شوراها، کمیسیون تدوین آیین نامه داخلی و نیز کمیسیون تلفیق.

*ایرنا: لایحه ها و طرح های قانونی چه زمانی قابل طرح در مجلس است؟
** محمد شیروی خوزانی: بنابر نص صریح اصل 74 قانون اساسی « لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می شود و طرح های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.» البته مطرح کردن طرح ها و لایحه ها در مجلس تابع قوانین و مقرراتی دانسته می شود که شرح کامل آن در آیین نامه داخلی مجلس آمده است.
** داوود کریمی: اصل 74 بیان می دارد که لایحه های قانونی پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم می شود و طرح های قانونی به پیشنهاد دست کم 15 تن از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است. در ارتباط با این موضوع در آیین نامه داخلی مجلس نیز می خوانیم: لایحه قانونی از طرف دولت به مجلس جهت تصویب پیشنهاد می شود. طرح قانونی پیشنهادی است که با امضاء حداقل 15 تن از نمایندگان در مجلس به رئیس داده می شود.
به طور کلی همه لایحه ها و طرح ها به استثنای برخی لایحه ها و طرح های فوری دو شوری خواهد بود و فاصله دو شور دست کم باید پنج روز باشد. در شور نخست، گزارش کمیسیون مربوط در خصوص لایحه یا طرح عادی در جلسه علنی مطرح می شود و در رابطه با کلیات طرح و لایحه گفت وگو می شود. در صورت تصویب با پیشنهادهای کتبی نمایندگان که تحویل هیات رئیسه شده است جهت بررسی به کمیسیون مربوطه ارجاع می شود. در شور دوم، گزارش کمیسیون در مجلس مطرح می شود و پیشنهادهای نمایندگانی که در مهلت قانونی ارائه شده است مطرح می شود. پس از بحث و بررسی در جزییات طرح و لایحه بر اساس آیین نامه داخلی مجلس رای گیری به عمل می آید و پس از تصویب جزییات، مصوبه از راه ریاست مجلس جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود.
لایحه ها و طرح ها چهار نوع هستند که عبارتند از: عادی، یک فوریتی، دو فوریتی و سه فوریتی. در لایحه ها و طرح های یک فوریتی پس از تصویب، فوریت به کمیسیون ارجاع داده می شود تا خارج از نوبت مورد بررسی قرار گیرد. طرح ها و لایحه های دوفوریتی آن است که پس از تصویب دو فوریت، تا 24 ساعت زمان نیاز است که در مجلس مطرح می شود. در لایحه و طرح سه فوریتی زمانی که سه فوریت آن به تصویب مجلس رسید در همان جلسه وارد دستور می شود.

*ایرنا: آیا عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی نیاز به تصویب در مجلس دارند؟
** محمد شیروی خوزانی: یکی از مهمترین وظایف مجلس در جهت حفظ و حراست از منافع ملت شریف ایران تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی دانسته می شود که بنابر نص صریح درج شده در اصل 77 بر عهده نمایندگان ملت است. به موجب این اصل، نفوذ و قابل اجرا بودن تمامی عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی وابسته به تصویب آنها در مجلس است و دولت مکلف خواهد بود آنها را در قالب لایحه های قانونی و با رعایت آیین نامه های داخلی مجلس شورای اسلامی به مجلس ارسال کند.
**داوود کریمی: این وظیفه از اصل 77 قابل استنباط است که مقرر داشته «عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها وموافقت نامه های بین المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد».
اصل 125 نیز مقرر داشته است که «امضا عهدنامه ها مقاوله نامه ها موافقت نامه ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت ها و همچنین امضای پیمان نامه های مربوط به اتحادیه های بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس جمهور یا نماینده قانونی اوست».

*ایرنا: آیا در خصوص اظهار نظرهای صورت گرفته، از طرف نمایندگان می توان آنها را مورد تعقیب حقوقی یا کیفری قرار داد؟
** محمد شیروی خوزانی: با توجه به اصول مترقی قانون اساسی از جمله اصل 23 که بیان می دارد «تفتیش عقاید ممنوع است و هیچ کس را نمی توان به صرف داشتن عقیده ای مورد تعرض و مواخذه قرار داد» عموم ملت شریف ایران در اظهار نظر آزاد هستند مگر آنکه در اموری به موجب قانون و جهت حفظ شئون، کرامت انسانی و نظم اجتماعی منعی ایجاد شده باشد. در خصوص نمایندگان ملت اما مطابق اصل 86 قانون اساسی برای رعایت مصالح عموم، نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رای خود به طور کامل آزاد هستند. هیچ مقامی نمی تواند نمایندگان را به دلیل اظهارنظرها یا آرائی که در مقام ایفای وظیفه های نمایندگی خود داده اند تعقیب یا توقیف کند. از طرف دیگر و با توجه به تاکید صریح اصل 84، نمایندگان ملت با قبول تکلیفی که به علت نمایندگی مردم بر عهده می گیرند، حق دارند در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر کنند.
**داوود کریمی: نمایندگان مجلس به عنوان وکلای مردم ایران در مجلس حضور دارند و هر نماینده در برابر تمام ملت ایران مسئول به شمار می رود. لازمه ایفای این مسئولیت سنگین اظهارنظر آزادانه در همه مسائل داخلی و خارجی کشور برشمرده می شود که این امر در اصل 84 قانون اساسی مقرر شده است. چنانچه در اصل 86 هم بیان آمده است که «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رای خود کاملا آزادند و نمی توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهارکرده اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده اند تعقیب یا توقیف کرد». نکته مهم که باید به آن توجه کرد وجود قید «در مقام ایفای وظایف نمایندگی» است در غیر این صورت نمایندگان مجلس از مصونیت فوق بهره نخواهند برد.

*ایرنا: نمایندگان مجلس در چه موردهایی می توانند هیات وزیران یا هر یک از وزیران را استیضاح کنند؟ به عبارت دیگر استیضاح چه زمانی در مجلس قابل طرح است؟
** محمد شیروی خوزانی: بنابر اصل 87 قانون اساسی رئیس جمهوری مکلف است برای هیات وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر ازمجلس رای اعتماد بگیرد. مساله استیضاح به وسیله مجلس به عنوان اهرم فشار بر هیات دولت مطرح می شود.
طرح استیضاح در مجلس برای وزیر یا هیات وزیران و رئیس جمهوری متفاوت است. جهت استیضاح وزیر یا هیات وزیران، نمایندگان مجلس شورای اسلامی هر زمان که لازم بدانند با امضای 10 تن از نمایندگان می توانند به استیضاح اقدام نمایند. هیات وزیران یا وزیر مورد استیضاح باید ظرف مدت 10 روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و به آن پاسخ گوید. نمایندگان مجلس در زمان استیضاح می بایست دوباره به وزیر مربوط یا هیات وزیران رای اعتماد دهند. اگر مجلس رای اعتماد نداد هیات وزیران یا وزیر مورد استیضاح عزل می شود. در هر دو صورت وزیران مورد استیضاح نمی توانند در هیات وزیرانی که بلافاصله بعد از آن تشکیل می شود عضویت پیدا کنند.
درباره استیضاح رییس جمهوری اما نظر مثبت دست کم یک سوم از نمایندگان مردم مورد نیاز است. در صورتی که دستکم یک سوم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی رئیس جمهوری را در مقام اجرایی، وظیفه های مدیریت قوه مجریه و اداره امور اجرایی کشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس جمهور باید ظرف مدت یک ماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و در خصوص مسائل مطرح شده توضیح های کافی بدهد. در صورتی که پس از سخنان نمایندگان مخالف، موافق و رئیس جمهوری، اکثریت دو سوم کلی نمایندگان به نداشتن کفایت رئیس جمهوری رای دهند مراتب باید جهت اجرای بند 10 اصل 110 به اطلاع مقام رهبری برسد.
**داوود کریمی: زمانی که هر یک از نمایندگان درباره یکی از وظیفه های وزیران سوال کند وزیر موظف است در مجلس حاضر شود و به سوال جواب دهد. این جواب نباید بیش از 10 روز به تاخیر افتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی. در خصوص استیضاح اما نمایندگان مجلس می توانند در موردهایی که لازم می دانند هیات وزیران یا هر یک از وزیران را استیضاح کنند. استیضاح وقتی قابل طرح در مجلس است که با امضای دست کم 10 تن از نمایندگان به مجلس تقدیم شود. هیأت وزیران یا وزیر مورد استیضاح باید ظرف مدت 10 روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود، به آن پاسخ گوید و از مجلس رأی اعتماد بخواهد. در صورت حضور نیافتن هیأت وزیران یا وزیر برای پاسخ، نمایندگان درباره استیضاح خود توضیحات لازم را می دهند و در صورتی که مجلس مقتضی بداند اعلام «رأی عدم اعتماد» خواهد داد. اگر مجلس رأی اعتماد نداد وزیران یا وزیر مورد استیضاح عزل می شود. در هر دو صورت وزیران مورد استیضاح نمی توانند در هیأت وزیرانی که بلافاصله بعد از آن تشکیل می شود عضویت پیدا کنند. (اصل 88 و89 قانون اساسی)