تلاش برای گریز از پاسخگویی مالی دامنگیر دستگاه‌ها شده است
یکی از چالش‌های نظام حقوقی ایران، تن ندادن برخی نهادها به قوانین و مقررات کشور است. قوانین و مقرراتی که بدون هیچ وجه ترجیحی، خود به خود، شامل حال این نهادها نمی‌شوند. یکی از این موارد، عدم تبعیت سازمان صدا و سیما و بانک مرکزی از نظارت و رهیافت‌های سازمان حسابرسی است.
آفتاب‌‌نیوز :
چندی پیش از زبان رئیس کمیسیون اصل نودم قانون اساسی شنیدیم که سازمان حسابرسی، عرض حال این دو نهاد را که تن به نظارت و حسابرسی نداده اند، به کمیسیون آورده تا داد سخن سر دهد. از همین رو مسألۀ موجود را با دکتر حمید قهوه‌چیان، متخصص حقوق عمومی که رساله دکتری خود را تحت عنوان "نظام حقوقی حاکم بر استثنائات محاسباتی" به رشته تحریر درآورده است، به گفت‌وگو نشستیم.
نظارت سازمان حسابرسی بر روابط مالی حکومت در کشور چگونه ارزیابی می‌شود؟
برای پاسخ به این سوال بهتر است ابتدا نگاهی تحلیلی به ماهیت نظارت سازمان حسابرسی در کشور داشته باشیم تا با تبیین آن بتوانیم پاسخ بهتری به این سوال دهیم. از مهمترین مباحث در حقوق محاسباتی که می‌تواند تاثیر شگرفی در حکمرانی مطلوب داشته و از فساد در سیستم حکومتی جلوگیری کند نظارت بر رفتار مالی و محاسباتی حکومت است. در یک نظام مردم‌سالار بودجه‌ریزی دقیق و استقرار نظام منطقی بر روابط مالی و محاسباتی می‌تواند ابزاری برای تحدید قدرت و اختیار حکومت قلمداد شود و پاسخگویی مالی حکومت کنندگان پیش فرض چنین نظارتی محسوب می‌شود. بر این اساس تا ضرورت پاسخگویی مالی یا باور به روح مشروطیت در نظام سیاسی و اداری ایجاد نشود نظارت بر مالیه عمومی به نحو شایسته انجام نخواهد شد.
بر همین اساس و در راستای نظارت بر امور مالی و محاسباتی در کشور از شیوه‌های رایج نظارتی چون نظارت قوه مجریه، قوه قضاییه و نهاد مقنن بر روابط مالی و محاسباتی استفاده می‌شود. از مهمترین سازوکارهای نظارتی قوه مجریه استفاده از وزارت امور اقتصاد و دارایی است که از طریق دو سازوکار "نظام ذیحسابی" و "سازمان حسابرسی" طراحی و اجرا می‌شود. سازمان حسابرسی بر اساس قانون تشکیل سازمان حسابرسی- مصوب 1362-، اساسنامه سازمان حسابرسی- مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی- و اساسنامه سازمان حسابرسی (شرکت مادر تخصصی)- مصوب 1382هیات وزیران- تشکیل شده و فعالیت می‌کند. بر اساس جزء (1) تبصره (2) ماده واحده قانون تشکیل سازمان حسابرسی انجام وظایف بازرسی قانونی و امور حسابرسی سالانه موسسات و شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و سایر دستگاه‌های عمومی و سازمان‌های وابسته به دستگاه‌های مذکور مانند بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید و شرکت‌ها و موسسات تحت پوشش دولت که طبق اساسنامه و مقررات داخلی مربوط به خود ملزم به حسابرسی هستند در انحصار سازمان حسابرسی است. این سازمان وظایف دیگری نیز چون ارایه خدمات مالی به وزارتخانهها، موسسات و شرکت های دولتی و سایر دستگاه‌های عمومی و سازمان‌های وابسته به دستگاه‌های مذکور، تربیت و آموزش افراد متعهد جهت تامین کادر متخصص مورد نیاز و تدوین اصول و ضوابط فنی قابل قبول حسابداری و حسابرسی برعهده دارد.
ضمانت اجرای نظارت سازمان حسابرسی چیست؟ آیا این نهاد از سازوکار و ضمانت اجرایی برخوردار است یا باید به نحو غیر مستقیم می‌تواند از طرق نهادهای دیگر، نتیجه نظارت خود را دنبال و محقق کنند؟
مطابق ماده (۹۰) قانون محاسبات عمومی کشور، اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانهها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی از نظر انطباق پرداختها با مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات راجع به هر نوع خرج به عهده وزارت امور اقتصاد و دارایی است و بازرسی و حسابرسی سازمان حسابرسی نیز در اجرای همین ماده قابل فهم است. رسیدگی و بازرسی قانونی و حسابرسی توسط سازمان حسابرسی مقدماتی و تمهیدی است و همین اساس، گزارش‌ها و رسیدگی‌های این مرجع، اثر حقوقی مستقیمی ندارد چرا که این نهاد تنها مرجع بازرسی و نظارت بوده و اعمال ضمانت اجرا بر این امر با نهادهای دیگر چون وزارت امور اقتصاد و دارایی و دیوان محاسبات کشور و در برخی موارد رییس جمهور و مجلس شورای اسلامی است. همچنین مطابق ماده (۹۸) قانون محاسبات عمومی کشور، شرکت‌های دولتی مکلفند ترازنامه و حساب سود و زیان خود را بلافاصله پس از تصویب مجمع عمومی مربوط برای درج در صورتحساب عملکرد سالانه بودجه کل کشور به وزارت امور اقتصاد و دارایی ارسال کند. پیش نیاز طرح ترازنامه و حساب سود و زیان در مجامع عمومی شرکت‌های دولتی بازرسی قانونی و امور حسابرسی آنهاست که مطابق صلاحیت‌های سازمان حسابرسی این صلاحیت به سازمان حسابرسی سپرده است. با این وجود در خصوص شمول صلاحیت‌های این سازمان مراتب و تشریفات مختلفی مطرح شده است:
الف ـ حسابرسی کلیه موسسات دولتی و انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی شرکت‌هایی که صد در صد سرمایه آن متعلق به دولت، وزارتخانهها، موسسات و شرکت‌های دولتی است به صورت انحصاری در صلاحیت سازمان حسابرسی قرار گرفته است.
ب ـ بازرسی قانونی و حسابرسی سایر شرکت‌هایی که بیش از پنجاه درصد سرمایه آنها به طور مستقیم یا غیر مستقیم متعلق به وزارتخانهها، مؤسسات و یا شرکت‌های دولتی باشد با رعایت موضوع تبصره (۱) ماده (۱۳۲) قانون محاسبات عمومی کشور منوط به تشخیص وزارت امور اقتصادی و دارایی به سازمان حسابرسی سپرده شده است.
ج ـ بازرس قانونی و حسابرسی نهادهای انقلاب اسلامی منوط به به تصویب مجمع عمومی یا بالاترین رکن آنها و سایر دستگاه‌هایی که توسط مدیریت منتخب دولت اداره می‌شود با سازمان حسابرسی است.
د ـ بازرسی قانونی و حسابرسی شرکت‌های فرعی بانک‌ها، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی و سایر دستگاه‌هایی که توسط مدیریت منتخب دولت اداره می‌شود پس از تصویب مجمع عمومی آنها بر عهده سازمان حسابرسی است.
در موارد یاد شده و پس از انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی مجامع عمومی و سایر نهادهای ذیصلاح قانونی، جمع بندی های لازم انجام و در نهایت مطابق ماده (98) قانون محاسبات عمومی کشور مراتب به وزارت امور اقتصاد و دارایی ارسال و این وزارتخانه مطابق صلاحیت قانونی، گزارش‌های حسابرسی شده را به مراجع ذیصلاح از جمله دیوان محاسبات کشور ارسال و یا در گزارش‌های قانونی منعکس می‌کند. از سوی دیگر گزارش‌های سازمان حسابرسی می‌تواند به عنوان یک سند رسمی مورد توجه و پیگیری دیوان محاسبات بوده و به عنوان ابزاری برای اعلام تخلف تلقی شده و پایه‌ای برای رسیدگی در دیوان محاسبات کشور قرار گیرد. بر این اساس چنانچه مقام دولتی در انجام هزینه یا وصول درآمد دولتی، تشریفات و قواعد حاکم بر مالیه عمومی را رعایت نکرده یا تخلفی کرده باشد موضوع پس از رسیدگی در دادستانی دیوان محاسبات جهت رسیدگی و صدور رأی به هیات‌های مستشاری دیوان محاسبات ارسال می‌گردد و در صورت احراز تخلف، به مجازات های اداری و جبران خسارات محکوم می‌کند.
آیا استنکاف بانک مرکزی و سازمان صدا و سیما از نظارت سازمان حسابرسی مبنای قانونی دارد؟
سوالی که مطرح فرمودید به مباحث سخنگوی کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی باز می‌گردد که اخیرا اعلام نموده بود بانک مرکزی و سازمان صدا و سیما از نظارت سازمان حسابرسی استنکاف می‌کنند. برای تحلیل این موضوع لازم است توضیحی در خصوص وضعیت محاسباتی این دو نهاد خدمتتان عرض کنم. ما در نظام حقوقی‌مان مراجعی داریم که از شمول قواعد عام محاسباتی مستثنی شده‌اند و بنده در رساله دکتری خود، وضعیت این نهادها را تحت عنوان "نظام حقوقی حاکم بر استثنائات محاسباتی" بررسی کرده‌ام. هر دو نهاد یادشده از جمله نهاهای مستثنی از شمول قواعد عام محاسباتی هستند. بر این اساس ابتدا وضعیت این دو سازمان را به لحاظ حقوقی بررسی می کنم و سپس پاسخ سوال شما را خواهم داد.
سازمان صدا و سیما در اصل صد و هفتاد و پنجم قانون اساسی پیش بینی شده و مقرر شده است خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین کند. بر این اساس نیز سه قانون مهم در این زمینه در نظام حقوقی ایران وجود دارد که عبارتند از قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران–مصوب 1359-، قانون خط مشی کلی و اصول برنامه های سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران–مصوب 1361- و اساسنامه سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1362- در این زمینه تصویب شده است. مطابق ماده (۲) اساسنامه یادشده، سازمان و واحدهای تابعه و موسسات اداری وابسته به آن از لحاظ اداری و مالی استخدامی تابع اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی‌ایران و مقررات این اساسنامه هستند لیکن شرکت‌های متعلق یا وابسته به سازمان، تابع اساسنامه‌های مربوط (که به تصویب شورای سرپرستی میرسد) خواهند بود و در مواردی که اساسنامه‌های مربوطه مسکوت باشد طبق قانون تجارت–مصوب 1311- عمل خواهد شد. همچنین مطابق بند (9) اساسنامه یادشده، بررسی و تصویب آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی سازمان و شرکت‌های تابعه در اختیار شورای سرپرستی این سازمان قرار دارد. اگرچه در قوانین یادشده، مستثنی شدن این سازمان به صراحت اعلام نشده است، اما در بند (ب) ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات–مصوب 1383-، این سازمان در زمره نهادهایی شمرده شده که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است. توجه به این نکته نیز ضروری است که بر اساس قانون محاسبات عمومی کشور، سازمان صدا و سیما به لحاظ محاسباتی، شرکت دولتی محسوب شده و تابع قوانین حاکم بر آن است.
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز مسئول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری بر اساس برنامهریزی کلان اقتصادی کشور بوده و با هدف حفظ ارزش پول، موازنه پرداختها، تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور تشکیل شده است. بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی است و در مواردی که در قانون پولی و بانکی کشور - مصوب 1351- پیشبینی نشده از قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌های سهامی تبعیت می‌کند. مطابق بندهای (الف)، (ب)، (ج) و (د) ماده (10) قانون پولی و بانکی کشور این بانک جز در مواردی که قانون به صراحت مقرر داشته باشد مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانهها و شرکت‌های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و همچنین مشمول مقررات قسمت بانکداری قانون پولی و بانکی کشور نیست.
در مقام جمع بندی توجه به این نکته مهم است که با وجود آنکه این دو نهاد از شمول قواعد عام محاسباتی و مالی مسثنی شده‌اند اما مطابق تبصره (1) ماده (7) اساسنامه سازمان حسابرسی، صلاحیت‌های سازمان حسابرسی در خصوص موسسات دولتی و شرکت‌هایی که صد در صد سرمایه آن متعلق به دولت، وزارتخانهها، موسسات و شرکت‌های دولتی است همچنین شرکت‌هایی که بیش از پنجاه درصد سرمایه آنها به طور مستقیم یا غیر مستقیم متعلق به وزارتخانهها، موسسات و یا شرکت‌های دولتی باشد و نیز نهادهای انقلاب اسلامی ( و پس از طی تشریفات مقرر) شامل دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و یا نهادهای مستثنی از شمول قواعد عام محاسباتی نیز می‌شود. از آنجایی که سرمایه سازمان صدا و سیما و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دولتی است لذا سازمان حسابرسی صلاحیت بازرسی قانونی و انجام امور حسابرسی این مراجع را داشته و هرگونه ایجاد محدودیت برای بازرسان این سازمان می‌تواند مسئولیت قانونی برای افرادی داشته باشد که مانع بازرسی قانونی و انجام حسابرسی این سازمان شده‌اند.
بانک مرکزی ادعای محرمانه بودن فعالیت‌های خود را مطرح کرده و به همین جهت از نظارت سازمان حسابرس استنکاف می‌کند. آیا این ادعا قابل توجیه است؟
در خصوص سوال شما ابتدا باید چند موضوع را مورد بررسی قرار داد. اول اینکه با عنایت به وظایف محوله به بانک مرکزی مندرج در قانون پولی و بانکی کشور و قانون نحوه اداره بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شاهد انجام تکالیف محرمانه توسط این مراجع نیستیم. این بانک به عنوان امین دولت در امور بانکی و نیز تنظیم کننده سیاست‌های پولی و بانکی موظف به عملکردی شفاف و پاسخگو نسبت به نهادهای نظارتی و عموم مردم است. ماموریت‌های قانونی این نهاد نیز به هیچ وجه بیانگر وظایف محرمانه و سری نیست. متاسفانه تلاش برای گریز از پاسخگویی دامنگیر نهادهای حکومتی و دولتی در ایران شده است و هر نهادی تلاش می‌کند با استنادها و استدلال‌های سلیقه‌ای، خود را از شمول نظارت و حسابرسی به ویژه در امور مالی و محاسباتی مبرا کند و این قابل قبول نیست و تمامی اشخاص و مقامات حقوق عمومی از آنجا که مطابق اصل برابری حقوقی در برابر قانون در وضعیت یکسانی قرار دارند و از سوی دیگر نماینده و امین مردم محسوب می‌شوند باید در چارچوب‌های قانونی ذکرشده به نهادهای نظارتی و عمومی پاسخگو باشند. از سوی دیگر اگر حتی برخی فعالیت‌های بانک مرکزی را آن هم با استدلال‌های مضیق و محدود و برای تامین منافع عمومی، دارای بار محرمانه بدانیم این موضوع نمی‌تواند دستاویزی برای مستثنی شدن این بانک از نظارت نهادهای نظارتی و بازرسی چون سازمان حسابرسی باشد بلکه در خصوص همان موضوع محرمانه، نهادهای نظارتی موظفند با حفظ اصول محرمانگی انجام وظیفه کنند. از سوی دیگر باید به این نکته توجه کرد که ادعای محرمانه بودن فعالیت‌ها مستلزم اثبات و استناد حقوقی است و هر نهادی که مدعی محرمانه بودن فعالیت‌های خویش است باید بتواند محرمانه بودن آن را اثبات کند و صرف بیان آن به تنهایی مورد قبول نخواهد بود.
منبع: داتیکان
گزارش خطا
ارسال به دوستان
نسخه چاپی
ذخیره عضویت در خبرنامه 
پربحث ترین عناوین
پرطرفدار ترین عناوین
لینک های مفید