FATF؛ یک معاهده استعماری یا تنظیم‌گر استانداردهای جهان شمول؟

در آستانه فرار رسیدن موعد تصمیم‌گیری درخصوص لوایح مرتبط با FATF (گروه ویژه اقدام مالی) در مجمع تشخیص مصلحت نظام، در یکی از سکانس‌های سریال گاندو به‌طور سطحی و ناقص‌ترین شکل ممکن به این نهاد بین‌الدولی به عنوان یک معاهده استعماری که نباید با آن تعامل داشت، اشاره شد. اتفاقی که موجب شد کلیپ مربوط به این سکانس با عنوان «پشت پرده معاهده استعماری FATF» در فضای مجازی به صورت گسترده مورد بازنشر قرار گیرد. اما حقیقت در مورد FATF چیست و آیا ادعاهای صورت گرفته در این سریال مبنی بر استعماری بودن توصیه‌های نهاد و با واقعیت منطبق است؟

FATF یا همان گروه ویژه اقدام مالی به دنبال چیست؟

اساساً جرائمی که در سطح کلان و فراملی نظیر قاچاق انسان یا مواد مخدر رخ می‌دهد به ارتکاب جرم پول‌شویی منتهی می‌شود و بدین‌ترتیب پول‌های کثیف با گذر از مراحل پیچیده‌ای به عنوان پولی پاک و قانونی وارد چرخه اقتصاد می‌شوند. به‌طور طبیعی به منظور مقابله با پول‌شویی که مایه حیات شکل‌گیری جرائم اصلی است، علاوه بر وضع قوانین و مقررات داخلی، همکاری و مشارکت بین‌المللی امری لازم و منطقی به نظر می‌رسد.

در همین راستا، «گروه ویژه اقدام مالی» Financial Action Task Force)) در سال ۱۹۸۹ در پاریس توسط سران گروه هشت (G۸) تأسیس شد. سران این گروه ضرورت تشکیل چنین نهادی را یکسان کردن مقررات بانکی و مبارزه با پول‌شویی عنوان کردند. در سال ۲۰۰۱ و بعد از حادثه ۱۱ سپتامبر، آنچه که «مبارزه با تأمین مالی تروریسم» خوانده شد نیز در دستور کار فعالیت‌های گروه ویژه اقدام مالی قرار گرفت. این نهاد بین‌الدولی در حال حاضر به عنوان مؤثرترین نهاد متولیِ مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی جرایم سازمان‌یافته در سطح جهان شناخته می‌شود.

چه کشورهایی عضو گروه ویژه اقدام مالی هستند؟

درحال حاضر، ۳۷ کشور از جمله چین، روسیه و ترکیه و همچنین ۲ سازمان منطقه‌ای یعنی «کمیسیون اروپا» و «شورای همکاری خلیج‌فارس» به عنوان اعضای اصلی گروه ویژه اقدام مالی محسوب می‌شوند. علاوه بر این کشورها، اندونزی نیز به عنوان عضو ناظر در این سازمان حضور دارد. در ضمن گروه‌ها و نهادهای فراوانی نیز در این سازمان دارای نماینده ناظر هستند که از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به سازمان ملل متحد، صندوق بین‌المللی پول و سازمان همکاری ‌و توسعه اقتصادی، بانک جهانی و اینترپل اشاره کرد. البته در یک تقسیم‌بندی کلی، ۱۹۸کشور جهان به صورت مستقیم یا از طریق گروه‌های ۹‌گانه منطقه‌ای، در این گروه عضویت دارند. گـروه اقدام مالـی در سال ۲۰۱۲ به‌منظـــور یکپارچـه‌سازی رهنمودهای خود، ۴۰ ‌بند را به عنوان توصیه‌های این نهاد برای مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم ابلاغ کرد و کشورهای عضو موظف شدند برای رعایت این توصیه‌ها قوانینی را تصویب کنند یا قوانین فعلی خود را به شکل مؤثر ارتقاء دهند.

چرا تعامل با FATF برای تمام کشورهای جهان اهمیت دارد؟

مهم‌ترین اقدامی که گروه ویژه اقدام مالی به صورت سالیانه انجام می‌دهد، رتبه‌بندی ریسک کشورها در مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم بر اساس عملکرد آنها در زمینه رعایت توصیه‌های ابلاغی این نهاد است. این کارگروه همه کشورهای جهان را بر اساس پایبندی به توصیه‌های خود به چهار دسته استاندارد، در حال پیشرفت، غیرهمکار و لیست سیاه دسته‌بندی می‌کند. کشورهای دسته نخست از نظر FATF کاملاً توصیه‌ها را اجرا می‌کنند و در عین حال عضو اصلی این نهاد بین‌الدولی محسوب می‌شوند. دسته دوم شامل کشورهایی است که در حال پیشرفت و تطبیق با استانداردها هستند اما عضو اصلی این نهاد نیستند و دو دسته آخر، کشورهایی هستند که با گروه ویژه اقدام مالی همکاری مناسبی ندارند و از نظر FATF دارای ریسک بالا در زمینه پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم هستند. این کشورها خود به دو دسته متفاوت تقسیم می‌شوند و فقط علیه یک دسته از این کشورها «اقدام مقابله‌ای» (Counter Measure) انجام می‌شود. به عبارت دیگر FATF درخصوص این کشورها از اعضای خود درخواست می‌کند تا اقدامات متقابل مؤثر در بند ۱۹ توصیه‌نامه را اجرایی کنند. این بند تصریح می‌کند: «در صورتی که گروه ویژه کشوری را با ریسک بالا اعلام کند، کشورها باید بتوانند اقدامات متناسب با ریسک بالاتر را نسبت به آن کشور انجام دهند.»

در حال حاضر بر اساس آخرین بیانیه FATF در ۲۱ فوریه ۲۰۲۱، فقط ۱۶ کشور از جمله آلبانی، باهاماس، باربادوس، بوتسوانا، کامبوج، غنا، جامائیکا، موریس، میانمار، نیکاراگوئه، پاکستان، پاناما، سوریه، اوگاندا، یمن و زمیباوه در زمره کشورهای عدم همکار گروه ویژه اقدام مالی قرار دارند. اما وضعیت ایران به همراه کره‌شمالی از کشورهای نامبرده نیز نامناسب‌تر است و تنها این دو کشور در لیست اقدامات مقابله‌ای قرار دارند. در تصویر زیر، وضعیت همه کشورهای جهان از منظر تعامل با گروه ویژه اقدام مالی نمایش داده شده است.

لازم به ذکر است قرار گرفتن یک کشور در فهرست اقدامات مقابله‌ای، موجب می‌شود که خسارت‌های جدی به تعاملات بانکی و مالی بین‌المللی آن کشور وارد شود، بنابراین همه دولت‌ها نهایت سعی خود را به کار می‌گیرند تا به منظور حفظ تبادلات بانکی و مالی خود، توصیه‌های FATF را در حد امکان رعایت کنند.

البته عده‌ای معتقدند که تصمیمات اتخاذ شده از سوی این گروه بین‌الدولی فقط در حد بیانیه بوده و به‌طور ضروری برای همه کشورها لازم‌‎الاجرا نیست اما مطابق اسناد منتشر شده توسط وزارت امور خارجه، با صدور قطعنامه ۱۶۱۷ شورای امنیت در سال ۲۰۰۵، همه کشورها بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد موظف به رعایت این استانداردها شده‌اند و این مسأله در سایر قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت هم به صورت مستمر تکرار شده است؛ (از جمله به تفصیل در قطعنامه ۲۳۶۸ شورای امنیت در سال ۲۰۱۷) اما از طرف دیگر عضویت کشورهای قدرتمند اقتصادی و سیاسی در گروه اقدام مالی، عاملی بـرای اجماع جهانی و جدی گرفتن توصـیه‌های این گروه است، به طوری که عدم تعامل مؤثر با گروه ویژه اقدام مالی می‌تواند به مانعی برای کشورهای مختلف برای برقراری ارتباطات مالی با دنیا تبدیل شود.

چرا ایران از منظر FATF دارای ریسک بالای پول‌شویی است؟

در سال ۲۰۰۹، برای نخستین بار نام ایران به عنوان «کشورهای دارای ریسک بالا» توسط گروه ویژه اقدام مالی در فهرست اقدامات مقابله‌ای قرار گرفت. بنا بر اذعان رییس سابق مرکز اطلاعات مالی «عدم جرم‌انگاری تأمین مالی تروریسم»، «نبود ساختار گزارش‌دهی عملیات مشکوک به پول‌شویی» و «عدم عضویت در هیچ گروه منطقه‌ای اقدام مالی» از جمله دلایل اصلی FATF برای قرار دادن ایران در لیست سیاه در آن سال بوده است.

جالب اینجاست که حتی تصویب قانون مبارزه با پول‌شویی مصوب سال ۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی که در بهمن‌ماه همان سال مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفت، دقیقاً پس از بیانیه FATF در مهرماه همان سال انجام گرفته است که طی آن، گروه ویژه اقدام مالی به اعضای خود بابت مرادودات مالی با ایران هشدار می‌دهد؛ چراکه در زمینه مبارزه با پول‌شویی فاقد قانون مشخصی است. به عبارت دیگر، چنان‌چه FATF در این خصوص هشدارهای لازم را نمی‌داد، شاید تاکنون نیز پول‌شویی در قوانین کشور ما مورد جرم‌انگاری قرار نمی‌گرفت.

پس از ورود ایران به لیست سیاه FATF، تلاش‌های بسیاری زیادی توسط مسوولان وقت برای خارج کردن نام کشورمان از لیست انجام شد. بدین‌ترتیب از اواسط دهه ۸۰ هجری شمسی، برای تطبیق ضوابط کشور با قواعد این نهاد به صورت جسته و گریخته اقداماتی صورت پذیرفت که به برخی از اقدامات در طول سال‌های ۸۶ تا ۹۱ در اینفوگرافی زیر پرداخته شده است.

اما به طور مشخص، در اواخر سال ۹۴ و پس از رفع نقص «عدم برخورداری از قانون ملی مبارزه با تأمین مالی تروریسم»، دور جدیدی از تعامل با این نهاد آغاز شد. پس از این اقدام، مطابق رویه FATF و بر اساس ارزیابی فنی صورت گرفته توسط کارشناسان این نهاد، ۴۱ مورد از نواقص کشور ما در قالب برنامه اقدام (Action Plan) مشخص شد و مقرر گردید وزیر دارایی یا مقام هم‌طراز و بالاتر، برای اجرای این برنامه اقدام، تعهدنامه سیاسی ارائه دهد. به همین دلیل علی طیب‌نیا، وزیر وقت اقتصاد متعهد شد که در چارچوب قانون اساسی، موارد مندرج در برنامه اقدام را با همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط اجرایی کند. متعاقب این امر، گروه ویژه اقدام مالی اقدامات مقابله‌ای علیه کشور را به مدت ۱۲ماه تعلیق و خروج قطعی از فهرست سیاه را منوط به اجرای کامل برنامه اقدام نمود.

در طول مهلت زمانی در نظر گرفته شده برای برنامه اقدام، بدنه کارشناسی دولت بخشی از اقدامات لازم را در چارچوب شورای عالی مبارزه با پولشویی انجام دادند. البته مهلت زمانی گروه ویژه اقدام مالی به ایران با توجه به پیشرفت‌های صورت گرفته در انجام برنامه اقدام، برای ۴ دوره پیاپی با موافقت اکثریت اعضا، تمدید شد. در همین راستا لوایح اصلاحیه دو قانون مبارزه با پول‌شویی و مبارزه با تأمین مالی تروریسم به همراه لوایح الحاق به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی موسوم به پالرمو و نیز مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CFT) در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.

سرانجام پس از کش و قوس‌های فراوان، اصلاحیه قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم و اصلاحیه قانون مبارزه با پول‌شویی پس از تصویب توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد اما دو لایحه الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی پالرمو و سی‌اف‌تی (مواد ۲۸ و ۲۹ برنامه اقدام) پس از رد توسط شورای نگهبان، کماکان در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارند و تاکنون در مورد این موارد، تصمیم قطعی اتخاذ نشده است. بر همین اساس در اسفندماه ۹۸، نام کشورمان مجدد به فهرست اقدامات مقابله‌ای FATF بازگردانده شد و خروج از این لیست منوط به انجام کامل برنامه اقدام از سوی ایران شد.

با وجود اینکه نزدیک به ۱۵ سال از تعامل ایران و گروه ویژه اقدام مالی می‌گذرد، به نظر می‌رسد همچنان مسوولان کشور به درک مشخصی در مورد چگونگی تعامل با این گروه نرسیدند، در همین بین، هیاهوی رسانه‌ای نظیر اطلاعات نادرستی که در سریال گاندو به افکار عمومی منتقل شد، چنین موضوع پیچیده‌ای را دستمایه مغالطه‌ها و ساده‌اندیشی محض نموده و مسئولان کشور را از اخذ تصمیمات هوشمندانه بازمی‌دارد، طبیعتاً تبعات چنین انفعالی در برابر منافع ملی، فعالان اقتصادی را بیش از پیش تحت فشار قرار می‌دهد.