ابهامات در نقشه راه توسعه

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: این روزها مباحث مربوط به برنامه پنجم توسعه و همچنین بودجه سال آتی، در کنار هدفمند کردن یارانه‏ها از نکات مورد توجه رسانه‏ها و کارشناسان اقتصادی، بلکه تا حدی عموم مردم است. آفتاب نیز در کنار ارائه یادداشت‏ها و نظرات خود، به طرح دیدگاه‏های مختلف در این خصوص نیز می‏پردازد. در ادامه، و در همین جهت، یادداشت اقتصادی امروز روزنامه اعتماد که نگاهی همسو و کلی به هر سه مقوله فوق الذکر، در جهت بحث توسعه دارد را با هم می‏خوانیم؛

دکتر محمود جامسار

برنامه چهارم توسعه اقتصادی درحالی پایان می یابد که هنوز تکلیف برنامه پنجم روشن نشده و اخبار مجلس نیز حاکی است که به سبب ضعف و اشکالات مشهود در لایحه برنامه پنجم توسعه که اخیراً به مجلس تقدیم شده احتمال تدوین برنامه دیگری می رود که از سوی مجلس و با همکاری کارشناسان اقتصادی و مالی مبرز و آشنا به برنامه ریزی تهیه و تنظیم و جایگزین لایحه دولت شود. البته با توجه به نزدیک شدن به روزهای پایانی سال، تدوین این مهم از سوی مجلس حتی رسیدگی به همین لایحه پیشنهادی که مستلزم انجام اصلاحات اساسی و زمانبر است امری غیرممکن می نماید لذا به نظر می رسد سال 1389 الزاماً باید از قلمرو زمانی برنامه پنج ساله پنجم خارج شود. 
با این وجود از آنجایی که بودجه های سالیانه یک مقطع یک ساله از برنامه های پنج ساله توسعه اقتصادی را شامل هستند لذا عقلانیت ایجاب می کند ابتدا برنامه پنجم توسعه اقتصادی مصوب شود تا به اعتبار آن بودجه 89 نیز مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. اما همان طوری که از شواهد امر مستفاد است تصویب برنامه پنجم توسعه و آیین نامه های مربوط در ظرف زمانی مطلوب امکان پذیر نیست و لذا بودجه 89 لزوماً باید در چارچوب برنامه چهارم توسعه اقتصادی و در جهت تحقق اهداف و احکام بر زمین مانده آن برنامه مورد بررسی و تصویب مجلس قرار گیرد.متاسفانه به رغم درآمدهای ارزی متجاوز از 370 میلیارد دلار که 5/3 برابر درآمدهای ارزی پیش بینی شده در لایحه برنامه چهارم است، آمارها نشان می دهد دولت در دستیابی به شاخص های مهم اقتصادی هدف گذاری شده در برنامه چهارم عملکرد ناموفقی داشته است.ارقام جدول مبین این حقیقت است که برنامه چهارم در زمینه اجرا از ناکارآمدی و نابهینگی دستگاه دیوانسالاری و نبود عزم و اراده در تعیین و تحقق اهداف آن در رنج بوده است به همین دلیل 71 درصد از احکام پیش بینی شده محقق نشده است. (آقای لاریجانی رئیس مجلس؛ از 643 حکم که برابر با گزارش دیوان محاسبات و مرکز پژوهش های مجلس در برنامه چهارم آمده تنها 123 مورد تحقق یافته). 

علی ایحال در شرایط عدم توظف و تقید مسوولان نسبت به اجرای برنامه های توسعه و ضعف نظارت و پیگیری دیوان محاسبات عمومی یا سایر ابزارهای نظارتی قوه مقننه بر عملکرد اجرایی دولت، به نظر می رسد بود یا نبود برنامه چندان تاثیری در روال امور و برنامه های خودساخته و پرداخته دولت نخواهد داشت. به ویژه آنکه برخی از احکام برنامه چهارم نیز از ابتدا چندان با روح اجرایی دولت نهم سازگاری نداشته است لذا چنین متصور است که خصوصیت عمده برنامه پنجم طبیعتاً هماهنگی برنامه با اهداف دولت است زیرا برنامه توسعه توسط کارشناسان و برنامه ریزان دولت دهم تدوین شده و علی القاعده باید با اهداف دولت همساز و همسو باشد. اما اینکه این برنامه از دیدگاه نمایندگان محترم مجلس تا چه حد از قابلیت اجرایی برخوردار و متضمن تامین منافع ملی و در راستای اهداف سند چشم انداز باشد، مطلبی است که در جریان بررسی و رسیدگی کمیسیون های تخصصی مجلس پاسخ آن روشن خواهد شد و مورد داوری قرار خواهد گرفت. 

اما متاسفانه هنوز محتوای برنامه توسعه، رسانه یی نشده تا مورد نقد و بررسی کارشناسان و واکاوی صاحب نظران مستقل دانشگاهی و بخش خصوصی که نگران حال و آینده اقتصاد کشورند قرار گیرد. آنچه در این برنامه حائز اهمیت است بی شک آشکار شدن تعیین جایگاه واقعی و مشارکت بخش خصوصی و میزان قلمرو مداخلات دولت در اقتصاد است تا فعالان اقتصادی آینده خود را بر آن اساس پی ریزند. 

تجارب تاریخی و عینی نشان داده تا زمانی که دولت ها سرخوش از فروش ثروت ملی بوده و باکی از تامین مصارف دیوانسالاری بزرگ و هزینه های نظامی و اقتصادی نداشته اند، بخش خصوصی که سال هاست در برابر رقیبی به بزرگی دولت تولیدکننده و تاجر، تحلیل رفته و در حد تولیدکننده و بنکدار خرد و کاسب جزء تنازل یافته، بیش از این مورد هجمه و مداخله دولت قرار نمی گیرد. اما در کاهش درآمدهای ارزی، ورود دولت تقریباً به همه بخش های اقتصادی به منظور کسب درآمد بیشتر یک واقعیت انکار ناپذیر است. به همین سبب در برنامه پنجم دولت خود را مجاز کرده در بخش های مختلف اقتصادی از جمله صنعت و معدن که سهم عمده یی در تولید ناخالص داخلی دارند فعالیت کند. 

بنابراین هر زمان دولت اراده کند می تواند احکام مربوط به صنعت و معدن را به اجرا گذارد و از آنجایی که هدف کمی برای رشد صنعت تعیین نشده لذا معیاری برای کارآمدی و پاسخگویی دولت نیز وجود نخواهد داشت. البته جای خالی اهداف کمی تقریباً در مورد بسیاری از شاخص های مهم اقتصادی در برنامه پنجم توسعه دیده می شود. این درحالی است که تعیین اهداف کمی در برنامه ها به مفهوم رسیدن به مقصد از پیش تعیین شده یی است که مستلزم تخصیص منابع اعتباری و مالی مشخص متناسب با عملکرد طرح ها در دستیابی به اهداف کمی معینه است. به طور مثال درخصوص بهره وری نیروی کار و عوامل تولید، میزان صادرات غیرنفتی و واردات، نرخ بیکاری و اشتغال و سرمایه گذاری و موارد دیگر هیچ گونه هدف گذاری کمی صورت نگرفته و معلوم نیست که پس از پایان برنامه شاخص های فوق در اقتصاد کلان کشور از چه جایگاهی برخوردار خواهند بود. به تحقیق تنها دستورالعمل های کلی درخصوص ارتقای بهره وری و تاکید بر فضاسازی و ایجاد بستر مناسب برای صادرات غیرنفتی و توسعه تولید و رفع بیکاری و تورم که در برنامه پنجم آمده برای دستیابی به اهداف یک ساله دولت یعنی تحقق عدالت اقتصادی و اجتماعی کافی نیست.برنامه علی الاصول باید از یک خصوصیت ویژه برخوردار باشد که نشان دهد از نقطه مبدأ باید به چه مقصدی رسید. به این منظور برنامه یک نقشه راه است که جزییات آن در آیین نامه های اجرایی مرتبط کاملاً مشخص و ابلاغ می شود و دولت را مکلف می سازد به اهداف کمی تعیین شده دست یابد زیرا در حقیقت همین شاخص ها است که مبنای عملکرد دولت قرار می گیرد و کارایی و تقید دولت در اجرای قوانین را در معرض قضاوت عمومی قرار می دهد.بودجه نیز یک برنامه یک ساله است که لزوماً باید دخل و خرج دولت را در فرآیند عملکرد سالانه مشخص کند و تحقق اهداف برنامه بودجه که یک پنجم بازه زمانی برنامه توسعه را به نمایش می گذارد میسر سازد. 

بودجه تقدیمی 89 نشان می دهد بخش دولتی در جهت رشد و بزرگ ترین شدن میل می کند. لذا با توجه به منابع محدود مالی این واقعیت که توسعه بخش دولتی منابع اعتباری و مالی بخش خصوصی را محدودتر سازد انکار ناپذیر است به ویژه آنکه بیم آن می رود تشکیل و تاسیس صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم اقتصادی در صورت تصویب مجلس که جایگزین حساب ذخیره ارزی موضوع یک ماده قانون برنامه چهارم می شود محدودیت بخش خصوصی را در بهره گیری از منابع ارزی افزون کند. شاکله این صندوق، یک موسسه عمومی غیردولتی است که قرار است 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده های نفتی به آن واریز شود. اما در قیاس با حساب ذخیره ارزی، دولت از اختیارات بیشتری در برداشت از منابع صندوق برخوردار است که این خود محل تامل است زیرا عملکرد نامناسب حساب ذخیره ارزی که به رغم قوانین حاکم بر آن اسباب تخلیه موجودی آن را فراهم آورد و هدف از تاسیس این حساب را با شکست مواجه ساخت نمی توان نادیده انگاشت. طبیعتاً از صندوق توسعه ملی هم که اختیارات بیشتری در برداشت از منابع خود به دولت داده نیز نمی توان انتظار سرنوشت بهتری از حساب ذخیره ارزی داشت. مضاف آنکه سازمان هدفمند کردن یارانه ها که خود یک نهاد مستقل است و به زودی به موجب قانون اخیرالتصویب تاسیس می شود نیز دست دولت را در تخصیص منابع آن باز گذاشته. طرفه آنکه منابع مالی ورودی این نهاد، پول داخلی است اما منابع ورودی صندوق توسعه ملی ارز خارجی است لذا دسترسی دولت به منابع ریالی و ارزی تواماً نسبت به گذشته افزایش می یابد که در نبود نظارت موثر مجلس، ابهامات نسبت به شفافیت تخصیص منابع را افزایش می دهد زیرا در شرایط اقتصادی حساس کنونی که وجوه حاصل از فروش ثروت ملی رو به کاهش گذاشته و توان دولت را در تامین هزینه ها و مصارف دستگاه دیوانسالاری تحلیل برده و گسترش اعمال تحریم های اقتصادی نیز قریب الوقوع می نماید، بیم آن می رود مصوبه هدفمندکردن یارانه ها که منجر به وصول درآمدهای ریالی ناشی از اصلاح قیمت کالاهای یارانه یی توسط دولت می شود بیش از آنکه به هدف بازتوزیع درآمدها به نفع طبقات آسیب پذیر بپردازد ناچاراً در خدمت تامین مصارف دولت بزرگ درآید.

با این حال گرچه بخشی از ماحصل اصلاح قیمت ها به طبقات درآمدی پایین جامعه تعلق می گیرد اما تورم ناشی از سرعت گردش پول که منشاء آن افزایش تقاضاهای اقشار آسیب پذیر به سبب توزیع یارانه ها است که در شکل رشد میل نهایی به مصرف تجلی می کند، پس از مدتی قدرت خرید آنان را نسبت به قبل از مرحله توزیع یارانه ها کاهش داده و زندگی را بر آنان سخت تر خواهد کرد. ضمن آنکه هزینه های تولید نیز به جهت لغو یارانه های انرژی که خود عامل افزایش بهای سایر اقلام و نهاده های تولید است، افزایش می یابد و در نبود زمینه های رشد و بهبود بهره وری منجر به کاهش تولید و در نتیجه فزونی بیکاری می شود و توسعه اقتصادی کشور را با چالش عمده روبه رو می سازد. در چنین شرایطی تدوین برنامه یی که حصول توسعه پایدار را ممکن سازد دور از ذهن جلوه می کند زیرا دستیابی به توسعه پایدار در کشور در حوزه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، قضایی یک فرآیند چند بعدی است. یعنی توسعه باید در همه ابعاد اعم از عمق سطح و ارتفاع اتفاق افتد و تحقق این امر نیز مستلزم تاسیس زیرساخت های مناسب توسعه، نهادهای قانونی پیشرفته و سازمان های حقوقی توسعه یافته است که چارچوب و قلمرو آزادی های طبیعی و فطری آحاد جامعه از جمله حق مالکیت خصوصی، حق انتخاب، امنیت سرمایه گذاری و مبادله آزاد و... را براساس ضوابط یک جامعه دموکراتیک و مدرن مشخص و معین کند و مورد صیانت دستگاه حاکمیت قرار دهد. 

بدیهی است سیاست های کلی اصل 44 که اهدافی نظیر آزادسازی اقتصادی، کوچک سازی دولت و تقویت و تعالی بخش خصوصی، رقابت پذیری و تعامل با اقتصاد جهانی را در هدف دارد اگر به درستی به اجرا درآید انگیزه ها و استعدادهای بخش خصوصی شکوفا می شود و اسباب افزایش مشارکت عمومی در همه زمینه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را فراهم می کند. لذا برنامه پنجم باید به نحوی تدوین شود که شرایط اجرای سیاست های کلی اصل 44 که پیش زمینه دستیابی به اهداف چشم انداز توسعه 20ساله است را فراهم آورد.