بررسی مدیریت منابع نفتی و تامین مالی پروژه‌های نفتی

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب- مهندس اکبر ترکان: برای تامین نیازهای سرمایه‌گذاری بخش زیرساخت و به ویژه بخش انرژی کشور باید منابع حاصل از فروش نفت را به‌طور مدیریت کرده و با اختصاص آن برای توسعه پروژه‌های زیرساخت، بستر رشد کشور را فراهم آورد. لذا به منظور پایدارسازی فرآیند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری بهینه از منابع بایستی وابستگی دولت به درآمدهای نفت و گاز به طور کامل قطع شود. با کاهش و قطع سهم هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی و افزایش سهم سرمایه‌گذاری زیرساختی از آن، بستر توسعه پایدار کشور فراهم می‌شود. در این گزارش سعی می‌شود با مروری بر درآمدهای نفتی و مصارف ارزی هفت ساله گذشته کشور، پیشنهادهای راهبردی برای کاهش این وابستگی و نحوه تامین مالی پروژه‌های زیربنایی و انرژی کشور ارائه شود. 

تامین نیازهای سرمایه‌گذاری بخش زیرساخت و بالاخص انرژی کشور از جمله ضرورت‌های توسعه پایدار کشور است که باید با منابع حتمی و قطعی و منابعی که اطمینان بالایی از تحقق آنها داریم انجام شود. پروژه‌های زیربنایی پروژه‌هایی هستند که توسعه آن‌ها منجر به ایجاد ارزش افزوده و تولید زاینده شده و بستر رشد کشور را فراهم می‌کند. این پروژه‌ها دارای بازده بلندمدت بوده و نتایج سرمایه¬گذاری در آن در کوتاه‌مدت قابل حصول نیست و لذا جذابیت چندانی برای سرمایه گذاری توسط بخش خصوصی وجود ندارد. از آنجاییکه بخش خصوصی عموماً فرصت‌هایی با دوره بازدهی کوتاه‌تر را دنبال می‌کند، لذا باید با استفاده از روش‌های PPP (Public, Private, Partnershipment) جذابیت پروژه‌های زیربنایی را بالا برده و با توجیه اقتصادی قوی‌تر از حضور بخش خصوصی در این بخش استفاده کرد. 

به دلیل تاکید مقام رهبری در قطع وابستگى هزينه‌هاى جارى دولت به درآمدهاى نفتی و با توجه به اهمیت نفت در ایران و سهم آن در تامین بودجه کشور بررسی چگونگی هزینه‌کرد درآمدهای نفتی ضروری است. در این گزارش با تمرکز بر دوره زمانی ٩٠- ٨٤ ابتدا با نگاهی به درآمدهای نفتی مروری بر درآمدهای ارزی و نقش نفت در بودجه کشور خواهیم داشت. در بخش بعدی مصارف درآمدهای ارزی را بررسی کرده و به بررسی ترکیب کالاهای وارداتی خواهیم پرداخت. 

در ادامه بر اساس تدابیر کلی رهبری به راه‌کارهای قطع وابستگى هزينه‌هاى جارى دولت به درآمدهاى نفتی پرداخته می‌شود و از دو منظر افزایش سایر درآمدهای دولت و کاهش هزینه‌های جاری دولت، ساختار مناسب اجرای سیاست قطع وابستگى هزينه‌هاى جارى دولت به درآمدهاى نفت پیشنهاد می‌شود. در این راستا برای تعادل بودجه جاری با درآمدهای غیرنفتی از یک منظر افزایش ظرفیت‌های مالیاتی تا سقف 15 درصد تولید ناخالص داخلی و از منظر دیگر کاهش سقف بودجه جاری تا 15 درصد تولید ناخالص داخلی ضروریست. بر اساس سیاست‌های کلی نظام درباره تغيير نگاه به نفت و گاز و درآمدهاى حاصل از آن به عنوان «منابع و سرمايه‌هاى زاينده اقتصادى»، لازم است درآمدهای حاصل از نفت و گاز به دارایی‌های ماندگار و سرمایه‌گذاری‌های بین نسلی تبدیل شود که یکی از اصلی‌ترین راه‌کارهای این حوزه سرمایه‌گذاری در خود صنعت نفت است که تداوم درآمدهای نفتی و تداوم شکل‌گیری سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و دارایی‌های ماندگار را محقق می‌سازند. 

با مروری بر درآمد‌های نفتی کشور به بررسی درآمدهای ارزی کشور اعم از نفتی و غیر نفتی می‌پردازد. از سال 1384 تا سال 1390 درآمد حاصل از فروش نفت 531 میلیارد دلار و جمع درآمدهای ارزی و غیر ارزی طی این دوره 698 میلیارد دلار بوده است. در بررسی درآمدهای ارزی مشاهده شد که حدود 70 الی 80 درصد درآمدهای ارزی کشور از صادرات نفت خام می‌باشد که در صورت کاهش درآمد نفتی، درآمدهای مالیاتی نیز کاهش می‌یابند چرا که درآمدهای مالیاتی و غیر نفتی نیز عمدتا ریشه نفتی دارند و درآمد حاصل از صادرات میعانات گازی و کالاهای پتروشیمی در واقع نوعی درآمد نفتی محسوب می‌شوند. باید توجه کرد که نوسانات درآمدهای نفتی امکان هرگونه برنامه ریزی بلندمدت را از دولت سلب می کند به طوری که حتی نوسانات برنامه‌های دولت را هم تغییر داده و آن را دچار روزمرگی می‌کند. لذا درآمد نفتی نقش اساسی در اقتصاد کشور و معیشت مردم دارد. درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت نیز به عنوان دارایی بین نسلی است. لذا کاربرد صحیح و مهم نفت تبدیل آن به عنوان دارایی زیرزمینی به دارایی ماندگار و روی زمینی است و استفاده از آن به عنوان یک دارایی بین نسلی است. تبدیل منابع حاصل از صادرات نفت خام به دارایی ماندگار، سرمایه‌گذاری زیربنایی و هزینه آن برای واردات کالاهای سرمایه‌ای اصولی‌ترین کاربرد این منابع است. 

مجموع واردات کالا و خدمات در طول هفت سال 483.8 میلیارد دلار بوده است که در کشور مصرف کرده‌ایم. در طی سنوات مختلف سهم کالاهای سرمایه‌ای از کل واردات از 22.4 درصد در سال 1384 به 14.36 درصد در سال 1390 کاهش پیدا کرده است. مابقی کالاها مصرفی و واسطه‌ای بوده است. در تعریف کالای واسطه‌ای اقلامی مانند خوراک دام، ذرت، سویا، گندم، گوشت مصرفی در کالباس و امثال آن کالای واسطه‌ای محسوب می‌شوند که به نوعی کالای مصرفی هستند. به طور متوسط در هفت سال گذشته 16.81 درصد واردات کالاهای سرمایه‌ای بوده است و 82.98 درصد کالای مصرفی و واسطه‌ای بوده است. باید توجه کرد که از منابع استفاده شده برای واردات کالاهای مصرفی و واسطه‌ای می‌توانستیم برای برای تامین مالی پروژه‌های زیرساخت که ماندگار و اشتغال‌زا هستند و بستر رشد و توسعه کشور را فراهم می‌کنند، استفاده کنیم. 

عمده¬ترین منبع تامین بودجه عمومی، درآمدهای حاصل از صادرات نفت و فرآورده های مرتبط با آن است و بخشی از منبع تامین بودجه عمومی نیز که درآمدهای مالیاتی است متکی به درآمدهای نفتی است. لذا با کاهش درآمدهای نفتی، درآمدهای غیرنفتی نیز کاهش یافته است. تدبیر مقام معظم رهبری در استقلال بودجه جاری دولت از نفت مستلزم دو جهت‌گیری اساسی است: افزایش سایر درآمدهای دولت و کاهش هزینه‌های جاری دولت. افزایش سایر درآمدها به افزایش تولید ناخالص داخلی مربوط می‌شود. چرا که با افزایش تولید ناخالص داخلی بدون نفت، درآمدهای مالیاتی و عوارض که درآمد غیرنفتی دولت محسوب می‌شوند، افزایش خواهد یافت. لذا نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی کشور که از شاخصه‌های اصلی در بررسی ساختار و اندازه دولت است به طور متوسط برای کشورهای توسعه یافته در حدود 20 درصد می‌باشد که برای ایران به طور متوسط در هفت سال اخیر 7.1 درصد بوده است. با مقایسه کشورهای در حال توسعه و منطقه، جمهوری اسلامی باید برای رسیدن به 15 درصد سهم مالیاتی به تولید ناخالص داخلی برنامه‌ریزی و ظرفیت‌سازی کند که یکی از راه‌کارهای آن جلوگیری از فرار مالیاتی است. 

بنابر اظهارات مقامات مالیاتی کشور 40 درصد از فعالیت‌های اقتصادی در کشور یا از معافیت مالیاتی استفاده می-کنند یا فرار مالیاتی دارند و مالیات را پرداخت نمی‌کنند. از سوی دیگر بنابر گزارش بانک مرکزی 21.6 درصد از فعالیت‌های اقتصادی کشور به صورت اقتصاد زیرزمینی است که مالیات پرداخت نمی‌کنند و در واقع در مجموع 60% از اقتصاد ایران مالیات نمی‌دهند. لذا این بررسی اولیه نشان می‌دهد که میزان مالیات را می‌توان به 2.5 برابر میزان فعلی افزایش داد. 

با توجه به بودجه جاری 93 هزار میلیارد تومانی کشور در سال 1390 و تولید ناخالص داخلی در حدود 453 هزار میلیارد تومانی در این سال، نسبت کل بودجه به GDP برابر با 20 درصد می‌شود که نسبت بالایی است. سایر کشورهای دنیا که سهم مالیاتی بین 15 تا 27 درصد از تولید ناخالص داخلی دارند، تامین بودجه برای مصارف جاری و مصارف سرمایه‌ای دولت است و لذا چون مصارف سرمایه‌ای ما از درآمد حاصل از فروش نفت تامین می‌شود لذا هدف اینست که فقط بودجه جاری را از درآمدهای غیر نفتی تامین کنیم. پس سهم مناسب برای بودجه جاری 15 درصد از تولید ناخالص داخلی است که همین سهم همچنین برای سهم مالیات نسب به تولید ناخالص داخلی در نظر گرفته شده است. 

در راستای پیشنهادات فوق راهکار پیشنهادی برای اصلاح ساختار مناسب دولت جهت اجرای سیاست کلی کاهش وابستگی بودجه جاری دولت از درآمد نفتی، برگشت به رویه قبل از سال 1350 است. تا قبل از سال 1350 بودجه جاری کشور در وزارت اقتصاد و دارایی تهیه می‌شد و سازمان برنامه مسئول تهیه بودجه برای توسعه کشور بود و مدیریت توسعه کشور را بر عهده داشت. در سال 1350 موضوعی با عنوان اصل تمرکز بودجه مطرح شد که در این راستا همه درآمدهای دولت در یک صندوق واریز شد و همه مصارف دولت نیز از آن صندوق صورت گرفت. لذا رویه قبلی به هم خورد. در رویه قبلی حداکثر سقف بودجه جاری کشور، درآمدهای مالیاتی و عوارض بود و وزارت دارایی برحسب درآمد موجود مصارف بودجه جاری کشور را متعادل می‌کرد و در زمان کسری از نفت کمک می‌گرفت. انفجار حجم دولت و افزایش بودجه جاری دولت از آن سال‌ها، آغاز شد زیرا هیچ سقفی برای جلوگیری از افزایش بودجه جاری دولت وجود نداشت و با تکیه بر بودجه جاری نفت، مصارف جاری کشور حتی تا سقف درآمدهای نفتی می-توانست برابر باشد. با بازگشت به آن سال‌ها تهیه و تنظیم و اجرای بودجه را به وزارت اقتصاد و دارایی داده شود و درآمد حاصل از نفت را با برنامه ریزی منسجم در پروژه‌های زیرساخت و ماندگار کشور اختصاص یابد. برای کاهش وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی در طول دوره زمانی که رهبری معین کرده‌اند نیز به صورت پلکانی عمل کرده و هر ساله بخشی از درآمد سالانه نفت را به وزارت امور اقتصادی و دارایی برای موازنه بودجه تخصیص دهیم تا به تدریج این تخصیص‌ها با افزایش تولید داخلی و به دنبال آن افزایش مالیات و از سوی دیگر کاهش هزینه‌های جاری دولت به صفر برسد. درآمد نفتی نیز در حوزه برنامه‌ریزی توسعه که هدف ایجاد دارایی‌های بین نسلی و بلندمدت است، قرار گیرد. پیشنهاد می‌شود با احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جهت طراحی و اجرای سرمایه‌گذاری، برنامه‌های توسعه از محل درآمدهای نفتی برنامه‌ریزی شده و بر هزینه درآمدهای نفتی در مسیر سرمایه‌گذاری بلندمدت و بین نسلی نظارت شود. 

در دسته‌بندی منابع نیز دو نوع منبع وجود دارد: منبع قطعی که شامل منابع نفتی کشور می‌شود و منبع غیر قطعی که شامل بیع متقابل، فایننس، استقراض از بانک و غیره. اختصاص منابع غیرقطعی به بخش بالادستی صنعت نفت و استفاده از بیع متقابل و فایننس و غیره برای توسعه صنعت نفت و بخش زیربنایی کشور صحیح نیست. نباید سرمایه‌گذاری در صنعت نفت را به منابع مشکوک، مجهول و غیرقطعی ارجاع دهیم. همچنین صرف منابع قطعی برای واردات کالاهای مصرفی نیز درست نمی‌باشد. در شرایط امروز مجبوریم منابع نفتی را صرف توسعه صنعت نفت، طرح-های زیربنایی، مسائل زیرساخت و بلندمدت بکنیم. سرمایه گذاری در صنعت نفت به منظور حصول اطمینان از تداوم درآمدهای نفتی اولین اولویت مصرف درآمدهای نفتی است. همچنین سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی که دارایی‌های بین نسلی را در کشور شکل می‌دهند از دیگر اولویت‌های مصرف درآمدهای نفتی است.