لایحه برنامه انشا نیست که در آن «به به» و «چه چه» شود

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: لایحه برنامه که انشا نیست که در آن «به به» و «چه چه» شود! این اوج انتقاد یک عضو کمیسیون تلفیق به لایحه برنامه پنجم بود که از سوی دولت ارائه شده بود. 

محمدرضا تابش اگرچه دبیرکل فراکسیون اقلیت مجلس است اما از موضع یک کارشناس اقتصادی به نقد برنامه پنجم توسعه پرداخته و می‏گوید: برنامه‎های پیشین فارغ از همه ایراداتی که به آنها وارد بود، حداقل جدول داشتند که بر اساس آنها می‎شد به ارزیابی عملکرد دولت‎ها پرداخت. اما برنامه پنجم حتی جدول هم ندارد! این مستمسکی می‏شود تا او نیز هم‎صدا با دیگر اعضای منتقد کمیسیون تلفیق همچون احمد توکلی، لایحه برنامه پنج را بیشتر یک انشا بخواند تا برنامه. بیشترین انتقاد وی به این است که شاخص‎های سند چشم‌انداز 20 ساله در لایحه تقدیمی دولت لحاظ نشده بود و در ازای گنجاندن آنها از سوی کمیسیون تلفیق، مجلس متهم به جرح و تعدیل لایحه دولت شده است.

آنچه در پی می‏آید مشروح گفت‏و گوی خبرآنلاین با نماینده اردکان است:

شما از مجلس ششم تا کنون عضو کمیسیون برنامه و بودجه و به تبع آن عضو کمیسیون تلفیق بوده‌اید. از این رو از نزدیک با روند بررسی لوایح چهارم و پنجم توسعه آشنایید. به نظرتان بررسی این دو لایحه بزرگ اقتصادی چه شباهت‌ها و تفاوت‌هایی با یکدیگر دارد؟ 

هر دو این لوایح، برش‌هایی پنج ساله برای دستیابی به سند چشم انداز 20 ساله محسوب می‌شوند. برنامه چهارم اولین قانون برنامه برای دستیابی به این اهداف بود و برنامه پنجم دومین برنامه‌ای است که باید برای نیل به اهداف این سند بالادستی به تصویب برسد. از دیگر مشترکات قانون برنامه چهارم و پنجم و دیگر برنامه‎های پیشین در این است که معمولا ارتباط احکام برنامه با منابع، چندان منسجم نیست. این هم یک ضعف عمومی در نظام برنامه نویسی کشور است که منابع مالی برخی احکام قوانین برنامه پیش بینی نشده و قابل تحقق نیستند.

اما در این میان دولت‌ها تغییر کردند و به تبع آن نگاه و رویکرد دولت نسبت به نظام برنامه‌ریزی نیز تغییر کرد. کما اینکه بنا به عقیده رئیس‌جمهور، سازمان مدیریت و برنامه ریزی منحل شده و در قالب معاونت راهبردی و برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور درآمد. پس از آن بسیاری از افراد متخصص و نخبه نیز که از سرمایه‌های انسانی کشور بودند و به کار سیستماتیک تسلط داشته و دارای تخصص و تجربه در تدوین برناکه‌های میان مدت بودند از بدنه این سازمان منفک شده و بازنشسته شدند. در نتیجه این سازمان به نحوی تغییر یافت که آراء و نظرات کارشناسی آن در نظام برنامه نویسی کشور، تاثیر خود را از دست داد. برنامه پنجم در چنین شرایطی نوشته شده است.

فارغ از شرایط حاکم بر تدوین لوایح چهارم و پنجم توسعه، محتوای آنها چه تفاوت‌هایی با یکدیگر دارند. در ابتدای ارائه لایحه برنامه پنجم این موضوع مطرح بود که اصلا این لایحه «برنامه» نیست و مواردی از این دست. در مقابل دولت هم اصرار داشت که این لایحه حاصل ساعت‌ها کار کارشناسی است و مجلس نباید در آن دخل و تصرف کند. 

ایرادات مجلس، وارد بود. چون دولت چندان به سیستم برنامه ریزی اعتقادی ندارد. کما اینکه دولت الزام قانونی داشت که سالانه گزارشی از پیشرفت و روند اجرای قانون برنامه را به مجلس ارائه دهد ولی چنین نکرد و چندین سال است که این وظیفه دولت به فراموشی سپرده شده است. برنامه پنجم هم در چنین تنگناهایی تدوین شد و شخص رئیس جمهور و معاونت برنامه ریزی و راهبردی وی از ابتدای ارائه آن به مجلس، مدام القا می‌کردند که هرگونه تغییر و اصلاحی در لایحه برنامه پنجم، انسجام آن را از بین می‌برد و مانع از آن می‌شود که اهداف دولت محقق شود. در صورتی که چنین دیدگاهی غیرمنصفانه است. مجلس باید لایحه دولت را چکش کاری کرده و در نهایت با کمترین نقص برای اجرا تقدیم دولت کند. اتفاقا یکی از ایرادات مجلس به لایحه برنامه پنجم، عدم انسجام آن بود و اینکه شاخص‌های کمی لازم برای ارزیابی را نداشت.

تمامی برنامه‎های پیشین، فارغ از اینکه به آنها نیز ایراداتی وارد بود؛ دارای جداولی بودند که ملاک و معیار قضاوت مجلس و دستگاههای نظارتی برای سنجش میزان تحقق آن بود. اما برنامه پنجم فاقد هرگونه جدولی است!

مهمتر از همه اینکه این لایحه در راستای دست‌یابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله تدوین نشده بود. در این سند ملی، 13 شاخص همچون نرخ رشد 8 درصدی، کاهش بیکاری 7 درصدی و پس انداز 40 درصدی و ... در نظر گرفته شده است. دستیابی به این اهداف در در یک برش پنج‎ساله نیازمند 1100میلیارد دلار منابع مالی است. یعنی سالانه 220میلیارد دلار منبع مالی نیاز داریم که گام به گام به اهداف سند چشم انداز دست یابیم.

البته این مبلغ با وضعیت سیاسی و اقتصادی کنونی کشور ما همخوانی ندارد. چرا که 46درصد این منابع را بانک‎ها باید تامین کنند که قادر به آن نیستند و این مساله با عملکرد فعلی بانک‎های ما تناسبی ندارد. مابقی این منابع نیز به این شیوه تامین می‎شود که 6درصد با سرمایه‎گذاری خارجی است، 6 درصد از محل صندوق توسعه ملی، 3.5درصد از سوی بازار و بورس، 8.5درصد با سرمایه‎گذاری بخش غیردولتی و 30درصد هم باید از سوی دولت و شرکت‎های دولتی تامین شود. اما ما در تمامی این بخش‌ها ضعف داریم که گویای عدم تطابق واقعیت موجود با اهداف سند چشم انداز و فاصله ما تا دستیابی به آنهاست.

مضاف براینکه ما بی‎سابقه‎ترین نرخ ورود به بازار کار در این دوره را داریم. کما اینکه تا پیش از این دولت باید سالانه به طور میانگین 750 هزار فرصت شغلی جدید ایجاد می‎کرد اما الان باید سالانه 1100 هزار فرصت شغلی بیافریند.

اگر دولت این اهداف را مهم تشخیص می‎داد، باید در سیاست خارجی و اقتصاد داخلی و ....تغییراتی ایجاد می‎کرد. چه آنکه اگر چنین کرده بود، بانک‎ها از عهده سهم 50 درصدی خود برای تامین منایع برنامه برمی‎آمدند و این سهم به 5-6 درصد کاهش نمی‎یافت. در یک کلام اگر عزم دولت برای تدوین برنامه واقعی بود، باید این تغییرات را در سیاست‎هایش و به تبع آن در تدوین برنامه‎اش لحاظ می‎کرد و لااقل یک برنامه با جدول به مجلس ارائه می‎داد.

مجموعه این مسائل سبب شد که مرکز پژوهش‌های مجلس و مرکز استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز به مدد مجلس آمده و طی گزارشاتی، راههای انطباق لایحه دولت با سند چشم‌انداز 20 ساله را تدوین کنند. برای اولین بار در کمیسیون تلفیق علاوه بر این دو نهاد، نمایندگانی از دیوان محاسبات،اتاق بازرگانی و صنعت نیز حین بررسی لایحه برنامه حضور داشتند تا مواضع بخش‌های نظارتی و خصوصی نیز استماع شود.

شاید همین وسواس‌ها در بررسی لایحه برنامه پنجم در مجلس بود که بررسی آن را مطول کرد و انتقاد دولت را برانگیخت. 

کمیسیون تلفیق پس از سه هفته کار متمادی با موافقت هیات رئیسه مجلس، از سه هفته فرصت مجدد قید شده در آیین‌نامه نیز برای بررسی این لایحه استفاده کرد. اما بررسی‌ها بیش از این به طول انجامید. در مجموع در حال حاضر 10 هفته است که کمیسیون تلفیق در جلسات صبح و بعدازظهر خود مشغول بررسی این لایحه است. لایحه برنامه پنجم دارای 199 ماده بود که تا قبل از درخواست استرداد آن از سوی دولت، 27 ماده آن حذف شده و به عوض 20 ماده به آن الحاق شد که لایحه‌ای 192 ماده‌ای را تشکیل می‌داد.

درخواست استرداد این لایحه از سوی دولت که منجر به تعلیق جلسات کمیسیون تلفیق شد نیز در مطول شدن کار کمیسیون تلفیق اثرگذار بود و حتی ادامه کار را با بن‌بستی روبرو کرد. البته رهبری به واسطه جایگاه قانونی و حسن تدبیرشان، جلسه‌ای با روسای دو قوه و تیم همراه تشکیل دادند و رهنمودهایی را مطرح کردند که هم انسجام لایحه بنرامه حفظ شود، هم خارج از ظرفیت‌ها و اعتبارات دولت، تکلیفی برای آن در نظر گرفته نشود. از طرف دیگر مجلس هم انطباق لایحه برنامه پنجم با اسناد بالادستی را رعایت کند و نهایتا در تعاملی با دولت، این مشکل حل شود.

بر این اساس، قرار شد دولت نقدهایش به مصوبات کمیسیون تلفیق را مکتوب به مجلس ارائه دهد، که نکرد. سپس قرار به تشکیل کارگروه مشترکی با جضور سه نماینده از هر قوه شد که باز هم دولت به جای سه نماینده، یک نماینده با سه حق رای معرفی کرد و این کمیته ناقص تشکیل شد. ماحصل کار این کارگروه، ارائه 108 مورد اصلاح پیشنهادی دولت بود که بادرخواست تجدید نظر یک سوم اعضای کمیسیون تلفیق، یکجا برای تمام آنها رای گیری شد و با رای دو سوم اعضا، بنا بر بازبینی مجدد مواد مذکور گردید. تا کنون 20ماده از این موارد بازبینی شده است که امیدواریم تا قبل از پایان این هفته به اتمام برسد. چرا که نمایندگان هفته آینده برای سرکشی به حوزه انتخابیه می‌روند و پس از بازگشت آنها می‌توان لایحه برنامه پنجم را تقدیم صحن علنی کرد.

مهمترین ایرادات دولت به مصوبات کمیسیون تلفیق چه بود؟ 

دولت به دنبال شاخص‌زدایی از برنامه، تکلیف‌زدایی و مسوولیت‌زدایی از خود است اگرچه دولت مدعی است که انسجام برنامه با اصلاحات کمیسیون تلفیق به هم ریخته است اما ایرادات دولت به مصوبات این کمیسیون هم کمکی به انسجام لایحه برنامه پنجم نمی‌کند.

دولت بیشتر به دنبال آن است که موارد تکلیفی را به موارد مجوزدار تغییر دهد اما هیچ توجیهی برای اینکه شاخص‌ها را از متن لایحه برنامه پنجم حذف کند ندارد در حالی که براساس این شاخص‌هاست که مجلس می‌تواند به ارزیابی عملکرد دولت در اجرای قانون برنامه پنجم بپردازد. مضاف بر اینکه این شاخص‌ها هستند که برنامه پنجم توسعه را با سیاست‌های کلی نظام، اهداف کلان نظام و سند چشم‌انداز 20 ساله منطبق می‌کند. برنامه بدون عدد و رقم و جدول، دیگر برنامه نیست که بتوان آن را ارزیابی کرد. برنامه که انشاء نیست که طی آن به «به‌به» و «چه چه» پرداخته شود. دولت باید اهداف مهم و راهکارهای دستیابی به آن را در قالب جداولی به اصل لایحه برنامه پنجم، ضمیمه کند.

این‌ها نقدهایی است که کمیسیون تلفیق به لایحه ارائه شده از سوی دولت دارد. اینکه کمیسیون تلفیق لایحه برنامه پنجم را بر اساس شاخص‎های سند چشم انداز 20 ساله اصلاح کند، جرح و تعدیل نیست. بلکه گامی برای قابل ارزیابی بودن برنامه است. اما در حال حاضر کمیسیون تلفیق می‌کوشد تا با یک تفاهم و تعامل دو طرفه موارد اختلاف نظر طرفین را بررسی کند. علاوه بر 108 مورد اختلافی میان دولت و مجلس، 12 ماده از برنامه چهارم نیز هنوز بررسی نشده که باید در کارگروه منتخب کمیسیون تلفیق بررسی شود. علاوه بر این حدود 48 پیشنهاد کمیسیون‌های مجلس برای الحاق به لایحه برنامه پنجم نیز در دست بررسی خواهد بود. به این ترتیب هفته پیش رو، هفته پرکاری برای کمیسیون تلفیق است که طی آن لایحه برنامه پنجم که از سوی کمیسیون تلفیق مواد آن به 192 مورد رسیده است، به شکل تمام و کمال بررسی شده و موارد الحاقی نیز بررسی خواهد شد باید هرچه زودتر این لایحه در صحن علنی مجلس تصویب شود تا قانون بودجه 90 براساس آن تنظیم شود.

به‌نظرتان تصویب نهایی قانون برنامه پنجم چقدر زمان می‌برد؟ براساس آیین‌نامه داخلی مجلس دولت ملزم به ارائه لایحه بودجه سنواتی در نیمه دوم آذرماه است. به نظر شما تا پیش از آن زمان تصویب برنامه پنجم به اتمام خواهد رسید که بودجه 90 براساس آن تنظیم شود؟ 

دولت کی به این زمانبندی‌های قانونی عمل کرده که امسال بخواهد عمل کند! هر دو دولت آقای احمدی‌نژاد دیرتر از زمان مقرر لوایح بودجه سنواتی را به مجلس ارائه داده‌اند. چون تصور دولت این است که وقتی دیرتر لایحه بودجه را به مجلس ارائه دهد، مجلس هم در وقت کمتری، به بررسی آن خواهد پرداخت به این ترتیب لایحه دولت کمتر دچار تغییر می‌شود در هر حال بنده امیدوارم که بررسی نهایی برنامه پنجم حدود یک ماه تا یک ماه و نیم زمان ببرد و پس از آن لایحه بودجه 90 براساس آن تدوین و تصویب شود.

گفتید کمیسیون تلفیق تلاش‌هایی برای انطباق لایحه برنامه پنجم با سند چشم‌انداز 20 ساله داشته است. به نظر شما لایحه ارائه شده از سوی دولت چقدر منطبق با این سند بالادستی بود و در حال حاضر مصوبات تلفیق چقدر منطبق با آن است؟ 

به جرات می‌توانم بگویم که انسجام و جهت‌گیری لایحه تقدیمی دولت با سند چشم‌انداز 20 ساله به مراتب کمتر از آن چیزی است که در حال حاضر در کمیسیون تلفیق به تصویب رسیده است. درست است که برنامه باید واقع‌گرایانه تصویب شود و متکی به منابع مالی و توانمندی اجرایی دولت باشد و نه آرمان‌گرایانه اما نباید به بهانه ناتوانی مالی و اجرایی دولت از دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز 20 ساله عقب بمانیم.

کمیسیون تلفیق برای آنکه حداکثر تطابق قانون برنامه پنجم با سند چشم انداز 20 ساله را لحاظ کند با برگزاری جلسات مشترکی با مرکز مطالعات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام به بررسی این مساله پرداخت و نقدهای خود و مجمع را در قالب اصلاح لایحه دولت، مرتفع کرد. چرا که رهبری نظام نیز چندین بار تاکید کرده بودند که برنامه‎ها باید برشی از سند چشم انداز باشند تا در افق 1404، به قدرت برتر منطقه از نظر علمی و اقتصادی بدل شویم. از این رو در قالب تصویب برنامه پنجم، در عین حالی که کوشیدیم تکالیف مالایطاق به دولت تحمیل نکنیم، دولت را نیز وادار کردیم که خودش را برای تحقق اهداف سند چشم انداز آماده کند.

در کمیسیون تلفیق، در مواردی که به زعم مجلس، دولت آمادگی انجام اموری را داشت، برای دولت تکلیف تعیین کردیم. مثلا در زمینه صنعت، کشاورزی و ارتباطات برای دولت تعیین کردیم که باید چه رشدی در پنج سال آتی بیابد و مثلا چه سطحی از مزارع زیر کشت روند و چه آبیاری‎ای انجام شود. اما دولت همین‎ها را که ما بر اساس شاخص‎های سند چشم انداز تعریف کرده‎ایم را هم برنتابیده و در ایراداتش به مصوبات تلفیق خواستار این شاخص زدایی شده است.

دولت در مواردی هم اختیارات قانونگذاری برای خودش تعریف کرده بود که کمیسیون تلفیق این احکام را رد کرد. از جمله آنجا که دولت خود را محق به اعمال تخفیف‎های مالیاتی دانسته بود. موادی از لایحه برنامه پنجم نیز خلاف مصوبات پیشین مجلس بود. مثل آنجا که دولت خواسته بود از منابع صندوق توسعه ملی که مختص بخش غیردولتی است، وام قرض‌الحسنه اعطا کند و کمیسیون تلفیق این ماده را حذف کرد. همچنین حجم کثیری از قوانین دائمی در خلال لایحه برنامه اصلاح شده بود. در حالیکه دولت چنین حقی ندارد و اگر به قانونی ایراد دارد باید آن را در قالب ارائه لوایحی به مجلس اصلاح کند و نه سر خود در خلال قانون برنامه.

این همه کش و قوس در بررسی لوایح برنامه در ادوار گذشته نیز سابقه داشت؟ 

به نظر می‌رسد که مجالس و دولت‌های قبل، تفکر منسجم‌تر و هماهنگ‌تری نسبت به برنامه و نگاه سیستماتیک به اداره کشور داشته‌اند اما الان دولت چندان به کار سیستماتیک بها نمی‌دهند و بیشتر خودش را صاحب نظر و عقل کل در تدوین لوایح و برنامه‌ها می‌داند و توجهی هم به اصلاحات اعمال شده از سوی مجلس ندارد.

در حالی که دولت گزارش عملکردی از نحوه اجرای برنامه چهارم به مجلس ارائه نداد، چطور کمیسیون تلفیق به تصویب برنامه پنجم می‌پردازد؟ به عبارتی دیگر بر مبنای کدام واقعیت موجود، شما برای ادامه فعالیت‌های اقتصادی کشور برنامه‌ریزی کرده‌اید. 

همانطور که اشاره کردید هیچ گزارش قابل استنادی از طرف دولت در مورد میزان تحقق قانون برنامه چهارم ارائه نشده است. ولی واقعیت‎های اقتصادی در آمار و ارقام نمایان می‎شوند. کما اینکه به جای دستیابی به نرخ رشد اقتصادی 8 درصد، حداکثر 2.5درصد رشد داشته‎ایم. نمایندگان با اقتباس به گزارشات مرکز آمار ایران، مرکز پژوهش‌ها و مجمع تشخیص مصلحت نظام که خودش سیاست‎های کلی ابلاغی از سوی رهبری را تدوین کرده بود، نیز در جریان واقعیات موجود در جامعه قرار گرفته‎ایم. البته اگر دولت راسا گزارش می‎داد، شفاف‎تر می‎توانستیم این کار را انجام دهیم. ولی چون دولت کار قابل ارائه‎ای نداشت، گزارشی هم به مجلس نداده است و ما در عوض از گزارشات مراکز نظارتی استفاده کردیم.
وقتی هیچ گزارشی از نحوه اجرای قانون برنامه چهارم به مجلس ارائه نشده است، چه تضمینی وجود دارد که دولت قانون برنامه پنجم را مطابق با مصوبه مجلس، اجرایی کند؟ 

راستش را بخواهید من که چشمم آب نمی‏خورد که قانون برنامه پنجم سرنوشت بهتری به نسبت قانون برنامه چهارم به لحاظ اجرایی از سوی دولت بیابد. اتفاقا به همین دلیل است که برخی نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق گاهی به مزاح هم که شده می‏گویند بهتر است اینقدر خودمان را در مجلس به زحمت نیاندازیم تا بهترین قانون برنامه را تصویب کنیم. چون حتی اگر بهترین قانون را هم تصویب کنیم اما دولت آن را اجرایی نکند، راه به جایی نخواهیم برد.

درطول بررسی لایحه برنامه پنجم، شاهد چندین مرحله رایزنی مجلس با دولت بودیم. در این رایزنی‎ها بیشتر دولت به اهدافش رسید یا مجلس بر دیدگاه کارشناسیش پای فشرد؟ 

به نظر من که مجلس خیلی در برابر اعمال منویات دولت، کوتاه آمد. همانطور که در مورد قانون هدفمند کردن یارانه‎ها نیز اینگونه شد و در جریان رایزنی‎های مکرر مجلس با دولت، بیشتر آنچه که دولت خواست محقق شد نه آنچه که مجلس می‎پنداشت. اما دیدید که علیرغم همکاری تام و تمام مجلس با دولت، هنوز هم این قانون اجرایی نشده و حتی چشم‌انداز روشنی هم برای اجرای آن متصور نیست. چرا که خود اعضای دولت هم از نحوه اجرای آن بی‎اطلاعند. همچنانکه وزیر نیرو گفته که نمی‎داند قیمت برق را باید از همان سال پایه اجرای این قانون افزایش داد یا نه؟ اصلا وقتی وزیر نیرو پاسخ این سوال را نمی‎داند پس چه کسی در دولت می‎داند که ما نمایندگان و مردم بدانیم! وقتی رایزنی‎ها برای تصویب یک قانون اینقدر طول میکشد، معلوم است که برای اجرای آن باید چقدر رایزنی کرد!

در مورد قانون هدفمند کردن یارانه‎ها و لایحه برنامه پنجم شاهد ورود مقام معظم رهبری در میانه اختلافات دولت و مجلس در بررسی این لوایح مهم بودیم. چرا اختلاف نظرهای به قول نمایندگان دولت و مجلس «کارشناسی» اینقدر بالا می‎گیرد که جز با ورود ایشان قابل رفع نیست؟ 

در هر دو قانون مذکور، یک بن بستی در روابط دولت و مجلس بوجود آمد که چنین شد. اینبار هم دولت به یکباره درخواست استرداد لایحه برنامه پنجم را ارائه داد و مجلس هم قصد پذیرش این درخواست را داشت که به این ترتیب اداره کشور بر اساس برنامه دچار وقفه می‎شد. به همین دلیل، رهبری به مساله ورود پیدا کرده و تاکید کردند که کشور را بدون برنامه نمی‎توان اداره کرد. همین یکسال هم که بدون برنامه داریم پیش می‎رویم، از دستیابی به اهداف سند چشم انداز عقب می‎افتیم. درایت و تدبیر مقام معظم رهبری بود که مانع از تمدید این زمان سوخته شد. انشالله که مجلس و دولت قدردان رهبری باشند و مسائل فی مابین را حل کنند. البته نباید فراموش کرد که شان ایشان بالاتر از مسائل خردی است که در چارچوب قانون قابل رفع است و طرفین نباید سرمایه عظیم معنوی ایشان را برای هر کاری خرج کنند.