توکلی: به اسم برنامه، عمر و منابع ملت را تباه می‌کنید

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: احمد توکلی دلایل مخالفت خود با کلیات لایحه برنامه پنجم را توضیح داد. 

متن نطق مخالفت این نماینده مردم تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر با کلیات لایحه برنامه پنجم به شرح زیر است: 

«بسم الله الرحمن الرحیم» 

دوستان کمیسیون تلفیق شاهدند که بنده برای بهبود کارِ آنچه برنامه پنجم خوانده می‌شود، کم نگذاشته‌ام. ولی به دلائلی که بیان می‌کنم، نتایج زحمات برنامه‌ریزان ارجمند دولت و همکاران محترم کمیسیون، قابل پذیرش نیست و به دلیل سوگندی که خورده‌ام و دانش و تجربه‌ای که خداوند مرحمت فرموده چاره‌ای جز مخالفت با کلیات ندارم. راه‌‌حلی نیز پیشنهاد می‌کنم. البته مخالفت با کلیات به معنای فقدان حسن در اجزاء کار دوستان گرامی دولت و مجلس نیست. 

ابتدا به 5 سوال پاسخ می‌دهم. 

1. آیا لایحه دولت یا گزارش کمیسیون از نظر تعریف علمی یک برنامه است؟
2. آیا لایحه یا گزارش از نظر تعریف قانونی یک برنامه است؟
3. آیا با سیاست‌های اساسی دیگر دولت سازگار است؟
4. آیا انسجامی بین برنامه و منابع مالی آن وجود دارد؟
5. آیا ثبات اقتصادی را بیشتر می‌کند؟ 

گزارش کمیسیون شامل 260 ماده است که در 226 مورد تکلیفی را متوجه دولت ساخته و در 186 مورد نیز جوازهایی به دولت داده است. این ارقام در لایحه 179 تکلیف و 140 جواز بود. بسیاری از این تکالیف یا جوازات تکرار یا تغییر قوانین دائمی است. 

1. آیا از نظر علمی می‌توان این مجموعه را برنامه نامید؟ تعریف مدرسی برنامه چنین است: سندی حاوی مجموعه‌ای از عملیات و تصمیمات منظم (از جهت ترتیب زمانی) و مربوط به هم (از حیث تقدم و تاخر در اجرا) جهت تحقق اهدافی خاص و روشن. این مجموعه چنان تنظیم می‌شود که مطلوب‌ترین راه برای رسیدن به آن اهداف باشد. یک برنامه خوب لااقل سه ویژگی بهینه بودن، امکان‌پذیری و سازگاری را باید داشته باشد. در واقع می‌خواهیم معلوم کنیم که طی چند سال معین چه کارهایی باید انجام گیرند؟ چگونه باید انجام بپذیرند؟ چه کسانی باید انجامشان دهند؟ در چه مقاطع زمانی باید واقع شوند؟ تا اهداف از پیش تعیین شده‌ای محقق گردد. 

آیا لایحه یا گزارش مورد بحث این ویژگی‌ها را دارد؟ جواب متاسفانه به وضوح منفی است. در نزیک به دویست حکم برنامه دولت مجاز شناخته شده است. یعنی اگر دولت هیچکدام از این احکام را انجام ندهد حرجی بر وی نیست. این اهداف روشن چه هستند که اگر این همه حکم اجرا نشود یا اجرا بشود فرقی در تحقق آنها ندارد؟ چگونه این احکام اجرایی می‌شود، در حالیکه منابع قابل تجهیز چنانکه شرح خواهم داد هیچ تناسبی با نیاز اجرایی آنها ندارد؟ چند ماده از این برنامه با زمانبندی است؟ متاسفانه اکثر احکام بدون توجه به زمان مورد نیاز تصویب شده است. اینجا نیز مانند برنامه سوم و چهارم حکم ها، به تدوین آرزوها و آمال شبیه است، نه گام‌های علمی روشن برای یک هدف مشخص و قابل ارزیابی و بازخواست. با صراحت باید بگویم که این مجموعه از نظر علمی یک برنامه نیست
2. پرسش دوم از تطابق این مجموعه با تعریف قانونی برنامه است. همانند لایحه، مصوبه کمیسیون نیز با مبانی قانونی برنامه سازگار نیست. 

عناصر اصلی برنامه طبق ماده (1) قانون برنامه و بودجه عبارتند از:
• هدف‌ها و سیاست‌های توسعه
• منابع مالی دولت، شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی که صرف سرمایه گذاری می‌شود
• اعتبارات عمرانی و جاری دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی برای وصول به آن هدف‌ها 

لازمه وجود این عناصر در برنامه، وجود جداول کمـّی است. تدوین و تصویب برنامه بدون جداول کمـّی منابع و مصارف در حکم بی‌توجه بودن به ارتباط تنگاتنگ تحقق اولویت‌ها از مجاری امکانات است و بدیهی است در این صورت تضمینی برای نائل شدن به اهداف مندرج در برنامه وجود نخواهد داشت. در صورتی که برنامه پنجم توسعه به شکل فعلی به تصویب برسد، اولین برنامه‌ای خواهد بود که بدون جداول کلان و کمـّی تصویب شده است. حتی در برنامه چهارم که سبک و سیاق برنامه پنجم شبیه آن است، جداول کمی همراه با احکام به تصویب مجلس رسید. 

3. آیا لایحه یا گزارش کمیسیون با سیاست‌های مهم دیگر دولت همخوانی دارد؟ دولت آقای احمدی نژاد، مانند دولت‌های پیشین، مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌ها و تدابیر غیر برنامه‌ای نیز دارد. در دولت آقای هاشمی سیاست تعدیل، در دولت آقای خاتمی ساماندهی اقتصادی و در این دولت، طرح تحول اقتصادی. به گفته دولت، طرح تحول اقتصادی طی سه سال، هزاران ساعات کار کارشناسی برده. مهمترینِ بخش این طرح، هدفمند کردن یارانه‌هاست. 

آیا احکام و جهت‌گیری‌های برنامه ادعایی با آن‌ها سازگار است؟ در اسناد و جداولی که دولت برای برنامه ارایه داده و اسمشان را اسناد پشتیبان گذاشته تا تصویب مجلس را نخواهد، برای تمام سال‌های برنامه یارانه کالاهای اساسی در نظر گرفته شده است. 
معلوم می‌شود که لااقل تا سال 95 این یارانه ادامه خواهد داشت در حالیکه در قانون هدفمند سازی یارانه ها حداکثر تا سال 94 باید صفر شود. 

حجم مهمی از منابع فکری، اجرایی و مالی دولت درگیر طرح هدفمند کردن یارانه‌ها است که بدون تردید دارای آثار مهم اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی خواهد بود، ولی مفاد لایحه دولت و مصوبه کمیسیون در فضایی سیر می‌کند که همه شرایط کشور را ثابت فرض کرده است. نه نشانی از اثرات این طرح مهم و حیاتی بر اوضاع و احوال‌ اقتصادی و اجتماعی کشور دارند و نه از ظرفیت‌های برنامه برای مدیریت تغییرات لازم بعد از هدفمند کردن یارانه‌ها استفاده شده است. مثال دیگر اصلاح نظام مالیاتی است که از موارد طرح تحول است. 

هنوز حدود سی درصد بحث‌های ذیربط در دولت باقی مانده است و در گزارش کمیسیون تنها پنج ماده برای چند موضوع فوری مالیاتی آمده است. به عبارت دیگر برنامه ارائه شده با اولویت‌های سیاستی دولت پیوند مشخص ندارد. 

4. آیا بین احکام برنامه با یکدیگر، بین آنها و منابع مورد نیاز و بین آنها و موانع ساختاری سازگاری و انسجامی وجود دارد؟ بین مجموعه برنامه و مدل کمی اسناد پشتیبان چطور؟ ما وقتی صحبت از برنامه‌ریزی می‌کنیم که با مفهوم همزادش، یعنی محدودیت منابع روبرو می‌شویم. اگر منابع در دسترسی محدود نباشد نیازی به برنامه نخواهیم داشت، هر کار دلمان بخواهد علی‌الاصول شدنی است. 

لایحه دولت برای عملی شدن چقدر سرمایه نیاز دارد؟ 

طبق جدول شماره (6) گزارش «پیش‌بینی متغیرهای کلان بخش‌های اقتصادی در برنامه پنجم » از مجموعه اسناد پشتیبان برنامه (ص 26) کل سرمایه‌گذاری لازم در طول برنامه به قیمت جاری حدود1060 هزار میلیارد تومان (معادل حدود 1000 میلیارد دلار یعنی سالانه حدود 200 میلیارد دلار) برآورد شده. در ص 13 همین گزارش آمده است که برای دستیابی به رشد 8 درصدی ، حداقل به نرخ رشد11 درصدی سرمایه‌گذاری نیاز است. این در حالی است که متوسط رشد سرمایه‌گذاری سه سال اول برنامه چهارم 6.1 درصد بوده است. به عبارت دیگر در حالیکه روند رشد سرمایه‌گذاری به ویژه طی چند سال اخیر نزولی بوده است نرخ رشد سرمایه گذاری در برنامه پنجم باید نزدیک به 2 برابر شود. 

متاسفانه از این موضوع در کمیسیون مستقلاً بحثی نشد. البته با اصرار اینجانب مبنی بر عملی نبودن مصوبات است، تنها از تصویب برخی از تکالیف مالایطاق بر دولت جلوگیری شد. برخی نمایندگان عضو کمیسیون، با این استدلال که وقتی دولت این همه تکلیف بر خودش بار کرده چرا ما چند تا اضافه نکنیم. این نحوه برخورد احکام تکلیفی را از 179 به 226 و احکام تجویزی را از 140 به 186 مورد افزایش داد. اجرایی شدن لایحه، محتاج سالانه 200 میلیارد دلار تجهیز منبع بود، حالا فکر می‌کنید در هر سال چه مقدار سرمایه‌گذاری باید تجهیز شود؟ 250 یا 300 میلیارد دلار ؟ 

این منابع باید از هفت منبع تامین شود:
1. انواع سرمایه خارجی
2. بودجه عمرانی دولت
3. منابع داخلی شرکت‌های دولتی
4. بازار سرمایه
5. تسهیلات بانکی
6. پس انداز خصوصی
7. صندوق توسعه ملی 

تنها توجه به چند واقعیت، خیالی بودن تامین همان 200 میلیارد دلار را اثبات می‌کند. در جدول 16 گزارش «تبیین جداول کلان برنامه پنجم » از اسناد پشتیبان، بیشترین جلب سرمایه خارجی 7 میلیارد دلار برای سال آخر برنامه است. اگر درآمد 70 میلیارد دلاری نفتی را که بودجه عمرانی دولتی و سهم بالای منابع داخلی شرکت‌های دولتی و صندوق توسعه ملی را تغذیه می‌کند، تنها صرف کارهای سرمایه‌ای کنیم، به این می‌رسیم که نظام بانکی و بخش خصوصی باید سالانه بیش از 120 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری کنند. می‌کنند؟ لازم نیست به پاسخ اقتصاددانان رجوع کنید، از هر کس که با فضای کسب و کار ایران آشناست بپرسید تا جواب منفی بشنوید. پس مهمترین رکن یک برنامه که امکان‌پذیری آن است، نقض شده است و هیچ انسجامی بین این به اصطلاح برنامه و توان مالی کشور وجود ندارد. 

وقتی در مخالفت با برخی تصمیمات هزینه‌افزا در کمیسیون سخن به میان می‌آمد و به هیات رئیسه کمیسیون به طور خصوصی اعتراض می‌کردم که چرا مسیر را به این سمت می‌برید؟ بعضاً با خونسردی می‌فرمودند جوازها که مشکلی ندارد دولت نتوانست نمی‌کند. 
تکلیف‌ها را هم که هر جا بخواهد انجام نمی‌دهد! اگر چنین است چرا به اسم برنامه‌ریزی عمر و منابع ملت را تباه و قوه مقننه را تضعیف می‌کنید؟ 

بین احکام لایحه یا گزارش کمیسیون نیز انسجامی وجود ندارد. طیفی از تصمیمات غیر علمی ظاهراً طرفدار نظام بازار، مانند واگذاری مدارس دولتی به شکل افراطی به بخش خصوصی یا شمول قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به بخش بهداشت و درمان و آموزش و پرورش برخلاف سیاست‌های کلی رهبری، تا تصمیمات تمرکزگرایانه و نظارت‌گریزنظام‌های دولت‌گرای فردی در این مجموعه وجود دارد. 

5. آیا این برنامه ثبات اقتصادی را زیاد می‌کند یا از آن می کاهد؟ 

در اقتصاد توسعه، یکی از شروط توسعه یافتن ثبات و شفافیت حدود اختیارات، تکالیف و سیاست‌ها و تصمیمات دولت است، تا آحاد اقتصادی بتوانند در پناه این روشنی برای خود برنامه بریزند و کارایی بنگاه خود را افزایش دهند. علاوه بر این، چون کارکرد دولت به باز توزیع درآمد منجر می‌شود، عدم شفافیت حتماً به سود عده‌ای و زیان دستة دیگر منجر می‌شود که ممکن است برعکس هدف توزیع درآمدی دولت باشد. بنابراین هر چه قوانین شفاف‌تر و با ثبات‌تر باشند، رشد اقتصاد سریع تر و عدالت‌جویی دولت قابل ارزیابی تر خواهد بود. 

متاسفانه کمیسیون با جوازهایی که به دولت داده است، بسیاری از قوانین دائمی و تکلیفی را به شکل موقت و اختیاری درآورده است. به عنوان مثال در ماده (31) مصوبه کمیسیون، دولت مجاز شده است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تامین اجتماعی چند لایه اقدام کند و آئین‌نامه اجرایی آن را هم خودش تصویب کند. این در حالی است که در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383 مجلس، نظام تامین اجتماعی و حوزه‌های آن به همراه اهداف هر حوزه و تکالیف دولت به دقت در مواد مختلف تعیین شده است. این کار دولت و کمیسیون یعنی تنزل دادن وظایف دولت در یک حوزه بسیار مهم یعنی حمایت‌های اجتماعی که تصمیمات دولت در آن دارای آثار بین نسلی است به سطح یک آئین‌نامه اجرایی اختیاری. 

تکالیف مندرج در لایحه دولت و گزارش‌کمیسیون از طاقت این دولت و هر دولتی در این وضعیت کشور فراتر است. طبعاً در عمل دست به گزینش خواهد زد. جوازها هم که چک سفید مجلس است به دولت. جمع این دو حالت یعنی دولت هر چه دلش بخواهد می‌تواند بکند. در واقع مجلس دارد کاری می‌کند که روحیه مصلحت‌اندیشی فردی تقویت می‌شود. 

آن وقت کارهای غیر قانونی فعلی که لااقل جای اعتراض را باز می‌گذارد با لعاب قانونی بیشتر خواهد شد. این حد از بی‌توجهی مجلس پذیرفتنی است؟ این رویکرد نه تنها به ثبات کمک نمی‌کند، بلکه از آن می‌کاهد. 

علاوه بر پاسخ برسش‌های مذکور باید خاطر نشان کنم که برخی موضوعات مهم در این گزارش وجود دارد که کارکرد آنها فراتر از یک حوزه معین است مانند مواد 81 – 189 – 191 – 192 و 195 مصوبات کمیسیون پیرامون این مباحث ایرادهای اساسی دارد. به عنوان مثال ماده «189» به گونه‌ای تصویب شده است که طبق آن سازوکار نظارتی برنامه پنجم حتی ضعیف‌تر از برنامه چهارم و سوم توسعه خواهد بود. 

عجیب تر از همه، الحاقیه‌ای است که در کمیسیون به تصویب رسیده است که طبق آن «کلیه قوانین و مقررات، از جمله احکام قانون برنامه که مستلزم استفاده از منابع عمومی است، در حدود اعتبارات مندرج در قوانین بودجه سنواتی و با رعایت ابلاغ اعتبار، موافقت‌نامه و تخصیص از سوی معاونت قابل اجرا خواهد بود». چنین حکمی علاوه بر آنکه به عکس هدف برنامه‌ریزی، برنامه پنج‌ساله را تابع بودجه سنواتی خواهد کرد، اجرای قوانین مصوب مجلس را رسماً تابع نظر یک فرد در قوه مجریه می‌نماید. 

نتیجه‌گیری و پیشنهاد 

عقل سلیم و واقعیت‌های پیش‌روی کشور از قبیل بهره‌وری نیروی کار و سرمایه، بی‌سابقه‌ترین سطح عرضه نیروی کار (به ویژه نیروی کار تحصیل کرده) در پنج سال آتی، تشدید محدودیت‌های مالی دولت و کمبود شدید منابع آزاد برای تصمیم‌گیری و سرمایه‌گذاری، تحریم‌های خارجی به دلیل مقاومت بر حق ملت بر حقوق علمی و فنی خود و عدم بهبود شاخص‌های توزیع درآمد به رغم پیگیری سیاست‌های متعدد در چند سال گذشته، نشان می‌دهد که در تدوین برنامه باید ملاک‌های علمی و عقلی را مبنا قرار داد و نیز واقع بینی‌اصل باشد تا بتوان با زمان‌بندی به اهداف روشن و البته معدودی که متناسب با امکانات باشد رسید. پنج سال بعد معلوم نیست که چه کسی رئیس جمهور است یا چه کسانی نماینده مجلس. آنچه مهم است وضعیت کشور در آن زمان است که باید در مجموع کشور را به آرمان‌های سند چشم انداز نزدیک کرده و رضایت خاطر مردم را فراهم سازد. با توجه به نکات ذکر شده و درک شرایط موجود به نظر می‌رسد آنچه به عنوان لایحه دولت یا مصوبه کمیسیون تلفیق مطرح است فاقد ویژگی‌های برنامه پنج‌ساله است. پیشنهاد بنده این است که به این گزارش رای مثبت ندهید تا دولت با رعایت ملاک‌های ذکر شده دست به تدوین برنامه بزند و محورهای هفت‌گانه طرح تحول که اهداف اصلی دولت در حوزه اقتصاد را شامل می‌شود، بخش امور اقتصادی برنامه را به صورت منسجم و تفضیلی تشکیل دهد. انجام سیاست‌های مهم اقتصادی موازی در کنار احکام برنامه، پتانسیل بدنه اجرایی کشور را به نحو واگرا به تحلیل می‌برد و ضمن عدم انسجام در سیاست‌های واقعی، تحقق احکام برنامه را ضعیف خواهد کرد.