تصمیم‌ خطیر سران قوا

این در حالی است که بودجه سال 1399 بر این دو پایه بنیان شده و حالا با بنیان‌هایی شکننده، نیازمند بازنگری است. هرچند تدوین لایحه بودجه براساس فروش یک میلیون بشکه نفت در روز آن هم نفت 50دلاری در هر بشکه، برای کشوری که از سال 97 دوباره در تحریم‌های جدی نفت قرار گرفته بود، تحقق نیمی از درآمدهای بودجه دو هزار هزار میلیارد تومانی (2026653437100000) را بی‌شباهت به خواب و خیال نمی‌کرد، اما حالا با رخداد اخیر، به نظر می‌رسد نیازمند تصمیم جدیدی برای تنظیم بودجه در شرایط فورس‌ماژور باشیم. البته برخی کارشناسان معتقدند نیازی به تنظیم لایحه بودجه‌ای دیگر برای شرایط فورس‌ماژور نیست و دولت می‌تواند با اجازه‌های قانونی که در قانون بودجه در نظر گرفته شده، شرایط موجود را مدیریت کند.

با این حال، نقطه اتکای تغییراتی که از دید کارشناسی برای بودجه 99 در نظر گرفته شده، اخذ مالیات از بخش‌هایی است که در وضعیت عادی اقتصادی به دلایلی از پرداخت مالیات معاف شده یا به دلایلی نامشخص به‌ویژه در بخش‌های نامولد، از پرداخت مالیات کنار گذاشته شده یا با تخفیفات بالایی روبه‌رو بودند. در چنین شرایطی احتمالا دستوراتی فراتر از قوه مجریه نیاز است که دریافت مالیات از بخش‌هایی که می‌توانند قلب اقتصاد را دوباره به تپش وادارند، ممکن کند. تصمیمات و مصوباتی که احتمالا از ناحیه سران سه‌ قوه ممکن خواهد بود.

این سخنان نقض این موضوع نیست که شاید نیاز باشد در شرایط حساس و بغرنج کنونی در سیاست‌های بالادستی، شاهد تغییراتی در هزینه‌کرد بودجه اختصاص‌یافته به برخی نهادها باشیم و حفظ وضعیت موجود در داخل را بر روابط منطقه‌ای و جهانی ارجح برشمریم. همچنان که مذاکره برای رفع تحریم‌ها آن هم در شرایطی که جهان در یک بحران مشترک قرار گرفته، نباید از نظرها دور بماند که دراین‌صورت می‌توان امید به بهبود روابط مالی و بانکی در وهله نخست و دوم، بازگشت اموال بلوکه‌شده به کشور داشت. در گزارش پیش‌رو، بر آن شدیم دو پرسش روشن را با کارشناسان در میان بگذاریم و نظرات آنها را جویا شویم:

۱. با توجه به کاهش جدی درآمد نفت، افت بنیه بنگاه‌ها و کاهش توان مالیات‌ستانی، دولت بر چه ظرفیتی از بودجه‌ 1399 می‌تواند تکیه کند؟

2. تا چه اندازه تنظیم یک بودجه فورس‌ماژور برای شرایط حاد اقتصادی کنونی ضروری است؟

آنچه در گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در قالب بسته اقتصادی سال 1399 آمده گواه بر آن است که برای مقابله با رکود اقتصادی، حفظ و تقویت بنگاه‌های تولیدی فعال، بازگرداندن بنگاه‌های تعطیل‌شده و نیمه‌تعطیل در کنار اتخاذ سیاست جایگزینی واردات در تولید کالاها و خدمات راهبردی به‌طوری‌که بتواند به تقویت رشد اقتصادی در سال 99 کمک کند، ضروری است. از این‌رو اولویت سیاست‌گذاری اقتصادی در سال 1399 با محوریت تقویت اجزاء و ارکان رشد اقتصادی مولد و اشتغال‌زای ایران خواهد بود.

اقتصاد ایران در میان برزخ

غلامرضا نظربلند، اقتصاددان

اینک که هم کرونا و هم سقوط آزاد قیمت نفت به جان اقتصاد خسته ما افتاده است، نیازمند بازنگری در اولویت‌های بودجه هستیم. کرونا نه‌تنها چهره جهان را تغییر داده که رشته‌ای از انگاره‌ها، گفتمان، پروتکل‌ها، روش‌ها، رویکردها، مناسبات و سازوکارها را هم به چالش کشیده یا به ضرورت بازنگری آنها حکم رانده است. اکنون در میانه پیشاکرونا و پساکرونا قرار گرفته‌ایم. اشکال چنین دوره‌هایی برزخی در آن است که نظم موجود بدون آنکه جایگزینی یابد، رنگ می‌بازد. چنین وضعیتی به خلأ انتظام‌بخشی می‌انجامد و نامعلومی و نااطمینانی (ambiguity & uncertainty) را که منشأ ریسک است، به همراه می‌آورد.

قرارگرفتن کشور، به‌ویژه اقتصاد آن، در وضعیتی فوق‌العاده، نیازمند اتخاذ تصمیمات ویژه‌ای است؛ به‌طوری‌که دولت وظیفه پیدا می‌کند که بی‌درنگ با تشکیل ستادی با مرکزیت خود و با مشارکت همه نهادهای عمومی غیردولتی و مراجع ارتزاق‌کننده از بودجه عمومی و بهره‌گیری از نظرات کارشناسی جمهور اهل خبره و فن ازطریق «فراخوان ملی»، به دقایق وضعیت برزخی حادث‌شده در اقتصاد کشور شناخت لازم پیدا کند و با استخراج و احصای متغیرهای مترتب و ریسک‌های متصور، تأثیرات آنها بر وضعیت معیشتی مردم و کسب‌وکار آنان را مورد ارزیابی دقیق قرار دهد. ستاد آنگاه ‌باید بر پایه نتایج حاصل‌شده و با محوریت راهبرد و رویکرد «تاب‌آوری حداکثری» در اسرع وقت حول ‌محور بودجه 99 «برنامه‌ریزی پیش‌آمدی» (یا اقتضائی contingency plan) را محقق و آن را عملیاتی کند. موفقیت چنین برنامه و عملیاتی در گرو بایدها و نبایدهایی است که به آنها اشاره می‌شود:

- لازم است دولت با فائق‌آمدن بر ضعف‌ها و کاستی‌هایش، زمام امور ستاد را با قاطعیت به دست بگیرد و با کنارگذاشتن ملاحظات، تعارفات و مصلحت‌اندیشی‌های دست‌وپاگیر، دست رد بر سینه لابی‌گری‌های اخلالگر بزند و حداقل تا زمان عادی‌شدن شرایط از تخصیص بودجه هر سازمان و نهادی که در اولویت قرار ندارد، پرهیز و حتی‌المقدور آن را درراستای موارد اولویت‌دار کارسازی کند.- باید از سد محدودیت‌های بین‌المللی به‌دلیل تحریم‌ها، به‌ویژه تحریم‌های ثانویه، عبور کرد. ضرورت دارد دولت سکان سیاست خارجی را به قبضه کامل خود درآورد و از فرصتی که کرونا به‌عنوان دشمن مشترک همه جهانیان فراهم آورده و آنها را در ضدیت با خود به وحدت رسانده است، استفاده کند و گامی اساسی و تاریخی درراستای سدشکنی پیش‌گفته بردارد. به‌قولی، اینها که مثل برگ پاییزی به زمین می‌ریزند عدد نیستند، انسان‌اند! حفاظت از جان جمهور آحاد مردم، اوجب واجبات و وظیفه عینی و مأموریت ذاتی حکومت است و هیچ اولویتی، چه در سیاست داخلی و چه در سیاست خارجی، اولی بر آن نیست. اینجا حفظ وجهه (face saving) را باید کنار گذاشت، چراکه «حفظ نفوس» در کار است. ضمنا، مگر نه این است که هر زنجیره تولید و توزیعی یک حلقه آن در بند تجارت خارجی است! و مگر نه این است که اگر می‌خواهیم شغل ایجاد کنیم تا لشکر بی‌کاران روی دستمان نماند و اگر می‌خواهیم درآمد ایجاد کنیم تا خرج 85 میلیون انسان را بدهیم، باید گوشه‌چشمی هم به واردات و صادرات داشته باشیم. در فضای هیستریک چنین امری محقق نمی‌شود.

- با رویکرد کمینه‌سازی مصارف و بیشینه‌سازی منابع، تعدیلات لازم را باید در بودجه 99 انجام داد.

- ضرورت دارد با استفاده از فرصت‌های ایجاد‌شده مانند نیاز جامعه به یک رشته از اقلام بهداشتی و راه‌اندازی خطوط تولید متناسب با نیازهای به‌وجود‌آمده در حوزه سلامت و دیگر حوزه‌ها، اشتغال‌زایی و درآمدزایی‌های جایگزین، فرصت‌های از‌دست‌رفته را ایجاد کرد. بدیهی است که تأمین منابع درآمدی جدید لزوما در گرو ایجاد خطوط تولید جدید نیست و برای مثال، می‌تواند به مازاد کالایی ناشی از تغییر الگو یا کاهش مصرف (نظیر حامل‌های انرژی) هم تعمیم یابد و محلی برای صادرات و کسب درآمدهای ارزی جدید شود.

آیا بودجه سال 1399 دولت به بازنگری نیاز دارد؟

محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی

با گسترش کرونا در دنیا و مشخص‌شدن برخی پیامدهای آن، بعضی از دولت‌ها بسته‌های حمایتی درنظر گرفته‌اند که نمونه بارز آن بسته دوتریلیون دلاری دولت آمریکاست (که با فروش اوراق قرضه دولتی تأمین خواهد شد). با اقدامات سایر کشورها، نگاه‌ها به سمت اقدامات دولت ایران معطوف شده است. واقعیت این است که با وجود تحریم‌ها، خالی‌شدن حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی و تداوم رکودهای عمیق چندساله توان مالی دولت به‌شدت تحلیل رفته و انتظار کمک دولت به اقتصاد کشور چندان واقع‌بینانه نیست. بودجه دولت نیز با آغاز دور جدید تحریم‌های آمریکا به‌شدت ناپایدار شده و کسری‌های آن تشدید شده است. درحال‌حاضر به‌دلیل نامشخص‌بودن ابعاد مختلف کرونا بر اقتصاد کشور و اقتصاد جهانی، صحبت از اصلاح بودجه زود است. چنانچه بحران فعلی حداکثر تا اردیبشهت پایان یابد و کسب‌وکارها فعال شوند، نیازی به اصلاح اساسی بودجه نخواهد بود و دولت می‌تواند با اختیارات و مجوزهای قانونی موجود بودجه را اجرا کند (جزئیات آن در ادامه ارائه می‌شود). سطح مداخله دولت در اقتصاد نیز محدود به اقداماتی نظیر اعطای تسهیلات، کمک‌هزینه به خانوارها یا تعویق پرداخت مالیات‌ها خواهد شد که بار مالی آن (مطابق رویه معمول) عمدتا ازطریق تحمیل بدهی به بانک‌ها و درنهایت تهاتر بدهی آنها با بانک مرکزی (به معنای دیگر چاپ پول) و منابع هدفمندی (فشار مالی به شرکت‌های دولتی) تأمین خواهد شد. در‌صورتی‌که بحران فراتر از فصل بهار به طول بینجامد و کسب‌وکارهای زیادی تعطیل و افراد زیادی بی‌کار شوند، ‌مهار بحران از توان دولت خارج و احتمالا اداره کشور در سال جاری با منابع نهادها و بنیادهای انقلابی ممکن خواهد بود. چنانکه در سطور بالایی اشاره شد، اگر بحران کرونا حداکثر تا اردیبهشت‌‌ تداوم پیدا کند، احتمالا دولت بودجه را با روشی مشابه زیر مدیریت خواهد کرد:

1- دولت براساس بند «م» ماده 28 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) می‌تواند در مجموع پنج درصد بودجه عمومی را برای حوادث غیرمترقبه اختصاص دهد. بودجه عمومی معادل 650 هزار میلیارد تومان و پنج درصد آن برابر 32 هزار میلیارد تومان است.

2- 10 درصد صرفه‌جویی مصارف عمومی (571 هزار میلیارد تومان) برابر 57 هزار میلیارد تومان می‌شود.

3- در‌صورتی‌که تنها نیمی از اعتبارات عمرانی تخصیص یابد مبلغ 40 هزار میلیارد تومان آزاد خواهد شد.

4- چنانچه صادرات نفت خام کشور را برابر 400 هزار بشکه در روز فرض کنیم و قیمت نفت در سال 1399 را به طور متوسط برابر 35 دلار درنظر بگیریم، مجموع عواید حاصل از نفت برابر پنج میلیارد دلار خواهد شد که با خالص صادرات گاز (چهار میلیارد دلار) کل عواید حاصل از صادرات نفت و گاز 9 میلیارد دلار می‌شود. چنانچه 14.5 (چهارده‌ونیم) درصد به شرکت ملی نفت و مابقی آن به دولت اختصاص یابد (با سهم صفر صندوق توسعه ملی) 7.8 (هفت‌ ممیزهشت) میلیارد دلار برای دولت باقی خواهد ماند. با احتساب پنج میلیارد دلار آن (برای کالاهای اساسی) با ارز چهارهزارو 200 تومان و بقیه با ارز 15 هزار تومانی، منابع ریالی دولت 63 هزار میلیارد تومان خواهد شد. مابه‌التفاوت این 63 هزار میلیارد تومان با رقم پیش‌بینی در قانون (78 هزار میلیارد تومان)، 15 هزار میلیارد تومان می‌شود (کسری منابع در بخش عواید نفتی).

5- منابع صرفه‌جویی‌شده (بندهای 1، 2 و 3) برابر 130 هزار میلیارد تومان می‌شود که با احتساب کسری بند 4 به‌طورخالص 115 هزار میلیارد تومان منابع در اختیار دولت خواهد بود.

6- درآمدها (منهای عواید نفتی و انتشار اوراق قرضه) در مصوبه تلفیق حدود 300 هزار میلیارد تومان تعیین شده است. در‌صورتی‌که تنها 60 درصد درآمدها محقق شود، دولت بدون درخواست قانونی (نظیر لایحه اصلاح بودجه یا مصوبه سران قوا) قادر به موازنه منابع و مصارف بودجه سال جاری خود خواهد بود.

تمرکز بر سیاست‌های مالی انبساطی راه نجات اقتصاد

مجید شاکری، کارشناس اقتصادی

برای برون‌رفت از شرایط فعلی می‌توان سناریوهای مقابله‌ای انتخاب کرد و طرف تقاضا را جوری تحریک کرد که شاهد افت فعالیت اقتصادی و سقوط آزاد در درآمدهای مالیاتی دولت نباشیم. در سالی که گذشت (یعنی سال 98) به اندازه کل درآمد نفتی عملا اوراق منتشر کردیم. این مسئله خیلی تفاوتی جدی در وضعیت اقتصاد ایجاد نمی‌کند و شرایط اقتصادی بسته به سناریوی مقابله‌ای که انتخاب می‌کنیم، تغییر خواهد کرد. اگر سناریوی مقابله‌ای این باشد که قرنطینه کنیم و بسته حمایتی برای اقتصاد در نظر نگیریم، قطعا دچار مشکل می‌شویم، اما اگر سناریوی مقابله این باشد که روشی انتخاب کنیم که هم‌زمان حداکثر فاصله‌گذاری وجود داشته باشد و اقتصاد بچرخد، دچار مشکل نمی‌شویم.

خیلی ساده درباره اثر کاهش قیمت نفت و کرونا بر اقتصاد ایران نمی‌توان اظهارنظر کرد. معتقدم برای تحریک تقاضای کل دو دسته سیاست در ایران و دیگر کشورهای جهان قابل اعمال است. اتخاذ سیاست‌های پولی انبساطی به معنای آنچه از طرف بانک مرکزی اعمال می‌شود و سیاست مالی انبساطی در چنین شرایطی قابل اجراست. واقعیت این است که ما برای هردوی این سیاست‌ها ظرفیت خوبی داریم. با توجه به نوع رفتاری که دولت با پایه پولی در سال 98 داشته است، مازاد ذخایر قابل توجه در بازار بین‌بانکی وجود دارد که خود را به‌صورت نرخ پایین ذخایر در بازار بین‌بانکی نشان می‌دهد. این مسئله تا حدی دست بانک مرکزی را برای اجرای سیاست‌های پولی انبساطی باز کرده است تا نرخ 75 هزار میلیارد تومان را به‌صورت نرخ ترجیحی قرار دهد. (بدون اینکه اکنون بخواهم توضیح بدهم که دادن نرخ ترجیحی روی تسهیلات درست است یا خیر).

سال گذشته با وجود اینکه دولت 168 هزار میلیارد تومان اوراق به روش‌های گوناگون منتشر کرده است، چون اندازه اسمی اقتصاد تحت تأثیر موضوع افزایش نرخ ارز بزرگ شده است، در کل اقتصاد، نسبت بدهی دولت به کل تولید ناخالص داخلی کاهش یافته است. به همین دلیل دولت این شانس را دارد که سراغ سیاست مالی انبساطی برود. پیشنهاد من برای کشور ایران این است که روی سیاست‌های مالی انبساطی به جای سیاست‌های پولی انبساطی متمرکز شود، زیرا سیاست‌های مالی انبساطی هم‌زمان نرخ ارز را تقویت می‌کنند و تولید کل را افزایش می‌دهند، همچنین تقاضا را تحریک می‌کنند.

با وجود تحریم فلزات و... ازسوی آمریکا ظرفیت بیشتری برای فروش اوراق و اجرای سیاست‌های مالی انبساطی خواهیم داشت، زیرا در زمان سررسید اوراق دولت می‌تواند به همان اندازه اوراق جدید منتشر کند و ازآنجاکه در ایران بازار اوراق نسبت به اقتصاد کشور کوچک است، این بازار جای بزرگ‌شدن دارد.

درباره تدوین بودجه اضطراری باید بگویم که در‌حال‌حاضر نیازمند تغییر رویکرد اقتصادی در کشور هستیم. باید رویکردهای واقع‌بینانه متناسب با شرایط کشور اتخاذ شود. مثلا در روند تدوین بودجه، کرونا به‌عنوان یک فرصت مهم که شش‌ماهه اول امسال اقتصاد ایران را تحت تأثیر قرار می‌دهد، مورد توجه قرار گیرد. کرونا همان‌قدر که بخش‌هایی از اقتصاد مثل خدمات، رستوران‌داری و... را تعطیل می‌کند، به یک قسمت دیگر اقتصاد ایران فشار تقاضای غیرعادی بار می‌کند. برای مثال بخش بهداشت و درمان، سرگرمی خانگی و صنایع غذایی و آشامیدنی دچار تقاضای سربار می‌شوند. اینکه به چه شکلی برای هر یک از این بخش‌ها برنامه‌ریزی جداگانه‌ای داشته باشیم رویکرد ما را تعیین می‌کند. این رویکردها در قالب بودجه نیست و باید به بخش‌ها به‌صورت جزئی توجه شود. در چنین شرایطی باید هر رده از یک صنعت به‌صورت جداگانه بررسی شود تا کرونا را به یک فرصت تبدیل کند. وگرنه اینکه مبلغی را به بخش تولید بدون برنامه اختصاص دهیم به مفهوم آن است که پولی را به امید تحریک تقاضای کل می‌پاشیم ولی این سیاست هم تأثیری نخواهد داشت.

ضرورت تصویب یک بودجه فوری در سران سه‌قوه

حسین راغفر، اقتصاددان

قانون بودجه 1399 پیش از آنکه کشور با بحران کرونا روبه‌رو شود هم دچار چالش جدی بود. با توجه به اینکه در لایحه بودجه، به‌جای درنظرگرفتن درآمد مالیاتی و حذف معافیت‌های مالیاتی، بر فروش یک میلیون بشکه نفت در روز برپایه هر بشکه نفت 50 دلاری، تکیه شده بود، امکان تحقق آن بسیار دور از نظر بود؛ به‌واقع چشم‌انداز آتی کشور بدون کرونا هم قابل ادامه و تداوم نبود، اما این بیماری، بحران‌هایی را که گریبان‌گیر اقتصاد بود، تشدید کرد. مقاومتی که دولت هنوز هم در مقابل قرنطینه و محدویت‌هایی اینگونه دارد،‌ بیش از هر چیزی به این بازمی‌گردد که اعمال این محدودیت‌ها را باید در حوزه اقتصاد هم بپذیرد. این در حالی است که بخش قابل توجهی از هزینه‌های دولت مربوط به حقوق و دستمزد است و با درآمدهایی که برای دولت در نظر گرفته شده، عملا امکان هیچ نوع فعالیت دیگری وجود ندارد. در سنوات قبل، به‌ویژه در دو سال گذشته، اقداماتی مانند واردات کالاهای لوکس که به نظر با آگاهی و به‌منظور خارج‌کردن ارز از کشور صورت گرفت، در غیاب سیستم نظارتی و پاسخ‌گویی، موجب ازبین‌رفتن اعتماد عمومی شد. حذف مستمر مردم از نظام تصمیم‌گیری‌ها و به‌جای آن سیاست‌گذاری نخبگان اقتصادی، سیاسی و به‌دست‌گرفتن عنان اقتصاد و سیاست‌گذاری‌های کشور برای جامعه بسیار پرهزینه بود.

یکی از ویژگی‌های شرایط بحران آن است که مردم ناگزیرند به توصیه‌های مسئولان تا حدود زیادی عمل کنند و این فرصت دیگری برای نظام حکمرانی ماست که برای بازسازی آنچه در سه دهه گذشته تخریب شده، اقدام کند. برای ادامه کار هم کماکان باید به‌نوعی فرصت مشارکت مردم از پایین به بالا و نه دستوری را فراهم کرد. به بیانی دیگر، باید به نقش واقعی احزاب سیاسی، رسانه‌ها و سازمان‌های مدنی توجه کرد تا مردم ازطریق تشکل‌های خود در اداره جامعه سهیم باشند و بتوانند مسئولان را نسبت‌به مسئولیت‌هایی که دارند، پاسخ‌گو کنند. از آن‌سو باید فرایندهای سیاست‌گذاری اقتصادی در کشور شفاف باشد تا مردم شاهد فرایند تولید تا توزیع منافع باشند و بدانند که برندگان و بازندگان این سیاست‌گذاری‌ها چه کسانی هستند. حاکمیت باید بداند که بدون حمایت‌های مردم هیچ سیستمی نمی‌تواند در مقابل بحران‌های داخلی و خارجی تاب‌آوری داشته باشد.

دولت باید با ایجاد این بستر، به‌سراغ بخش‌هایی برود که سودهای بادآورده‌ای را در چند سال اخیر ازطریق افزایش نرخ ارز بدون پرداخت مالیات آن کسب کردند تا بتواند زمینه را برای مالیات‌ستانی از آنها برای اداره جامعه در شرایط بحرانی کنونی، فراهم کند. برای نمونه، بازار بورس که باید آینه تمام‌نمای تولید باشد و در صورت سقوط آن،‌ سقوط کند، در ایران با رشد سرسام‌آوری روبه‌رو ‌شد که ناشی از مسائلی پیچیده است. درواقع تنها راه‌حل ممکن درحال‌حاضر، اصلاح نظام مالیاتی در جهت دریافت مالیات از بخش‌های غیرمولد و سفته‌بازی و کاهش یا حذف مالیات‌ستانی از بخش‌های مولد اقتصادی است. مالیات‌ستانی باید از بخش‌های سکه، بورس، ارز، زمین و مستغلات، مصرف کالاهای لوکس و درآمد حاصل از بهره بانکی باشد که هزینه‌های قابل توجهی را بر جامعه تحمیل کرده‌اند. این قابل قبول نیست که دولت بگوید منابع نداریم و در مقابل، این همه منابع مالیاتی در کشور وجود داشته باشد و هیچ اهتمامی برای کسب آنها نکند. درحال‌حاضر بسیاری از نهادها، بنیادها و صنایع بزرگ، باوجود دریافت نهاده‌های‌ ارزان‌قیمت، اشکال قابل‌ملاحظه‌ای از معافیت‌های مالیاتی دارند. در بحران کنونی، دولت باید هزینه‌های اداره جامعه را به‌شدت کاهش دهد و هم‌زمان باقی درآمدهای خود را از دریافت مالیات از بخش‌های غیرمولد و نهادها ‌و... کسب کند. در چنین شرایطی کمیته سه‌نفره سران سه‌قوه، ضروری است در یک برنامه بودجه جدید برای شرایط بحران، اخذ مالیات از بخش‌های نامولد را مصوب و نسبت به حذف معافیت‌های مالیاتی غیرضرور همچون آنچه به آن اشاره شد، اقدام کند.

از کرونای واقعی تا درآمدهای غیرواقعی بودجه

بایزید مردوخی

لایحه بودجه ۹۹ در حالی سال گذشته از سوی دولت به مجلس تقدیم و بعد از تصویب در کمیسیون تلفیق در صحن علنی رد شد و در نهایت با حکم مقام معظم رهبری به شورای نگهبان ارسال و تأیید شد که دو اتفاق مهم در آن نامشهود است؛ قیمت جهانی نفت در بودجه امسال ۵۰ دلار پیش‌بینی شد اما اکنون قیمت جهانی آن با افت شدید وارد کانال ۲۰ دلار شده و از سوی دیگر شیوع و گسترش ویروس کرونا در هیچ‌کجای متن بودجه لحاظ نشده است. منابع پیش‌بینی شده دولت در بودجه در حالی با افت جهانی قیمت نفت از دست رفته که پیشاپیش منابع درآمدی آن غیرواقعی بوده و کسری درآمدی آن بین ۱۰۰ تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان هم برآورد می‌شد. بنابراین دولت می‌خواهد امسال سند دخل و خرج خود را با بودجه‌ای پیش‌ ببرد که با کسری درآمدی شدیدی همراه است و حتی یک بند هم درباره پیش‌بینی درآمد و هزینه اجرای سیاست‌های جبرانی خسارت ناشی از شیوع ویروس کرونا در آن موجود نیست. آیا این بودجه نیاز به بازنگری دارد؟ باید بگویم حتی بازنویسی بودجه هم هیچ کمکی به بودجه نمی‌کند؛ چراکه بازنگری هم نمی‌تواند در منابع درآمدی آن تغییری ایجاد کند؛ چراکه منبعی در اختیار نیست. تأمین منابع از محل درآمدهای نفتی که باتوجه به وضعیت بازار جهانی غیرممکن است. بنابراین دولت چاره‌ای ندارد جز اینکه به سمت راه‌های جدیدی برود که یا تاکنون تجربه نکرده است یا کم تجربه شده است. اولین منبع درآمدی که امروز ضرورت دارد به منابع درآمدی دولت اضافه شود و سال‌هاست ما در آن با طفره‌روی مواجه هستیم، درآمدهای از محل مالیات‌گیری است. دولت باید با توجه به اطلاعاتی که در دست دارد، به سمت اخذ مالیات از کسانی برود که تاکنون باید مالیات می‌پرداختند اما از پرداخت آن طفره رفته یا فرار کرده‌اند. بحث‌هایی هم درباره افزایش پایه‌های مالیاتی از سوی برخی مطرح شده اما واقعیت این است که در شرایط رکودی فعلی امکان گسترش پایه‌های مالیاتی وجود ندارد. در واقع گزینه‌ای برای اضافه‌شدن به پایه‌های مالیاتی قبلی وجود ندارد.

یکی دیگر از منابع درآمدی که امسال دولت باید برای تأمین منابع به سمت آن حرکت کند، فروش اوراق قرضه است. هرچند ممکن است دولت با مشکل جدی مواجه شود؛ چون اوراق را باید مردم بخرند که با توجه به وضعیت اقتصادی خیلی بعید است. امکان عملیاتی دیگری که وجود دارد، این است که خرید اوراق قرضه به سیستم بانکی تحمیل شود و از این طریق سیستم بانکی نقدینگی خود را در اختیار دولت قرار دهند.

همچنین دو منبع درآمدی دیگر هم از سوی خود دولت عنوان شده که یکی درخواست وام پنج میلیارددلاری از صندوق بین‌المللی پول است و دیگری درخواست برداشت یک‌میلیارددلاری از صندوق توسعه ملی؛ اما تاکنون به هیچ‌کدام این درخواست‌ها پاسخی داده نشده است. درمورد صندوق بین‌المللی پول که این استقراض حق کشورهای عضو است و این صندوق باید هرچه سریع‌تر پاسخ ایران را بدهد. اما در مورد برداشت از صندوق توسعه ملی باتوجه به اینکه دولت هنوز پاسخی دریافت نکرده است، به‌ نظر می‌رسد ذخایر موجود در صندوق امکان پاسخ‌گویی نمی‌دهد.

در مجموع شرایط فعلی به‌گونه‌ای است که بحث‌های حسابداری موضوعیت پیدا نمی‌کند و دولت نمی‌تواند به‌بهانه نداشتن پول از تأمین منابع لازم برای مقابله با بحران سرباز بزند. شیوع ویروس کرونا و تبعات اقتصادی و معیشتی ناشی از آن یک واقعیت محض است و دولت برای تأمین منابع لازم برای مقابله با آن از هر امکانی استفاده کند و با به‌کارگیری منابع درآمدی ذکرشده هم کسری بودجه‌ را پوشش دهد و هم از فشار وارده ناشی از ویروس کرونا بر مردم بکاهد.

فرصت جبران كوتاهي‌هاي دولت

احسان خاندوزی، کارشناس اقتصادی

پیامدهای اقتصادی شیوع کرونا در ایران سه دسته بوده است. اول پیامدهای کاهش عرضه کل در اقتصاد است؛ نااطمینانی در زنجیره‌های تولید کشور، شوکی که به عرصه تجارت خارجی ما وارد شده است، واردات نهاده‌های تولید و ماشین‌آلات را تحت تأثیر منفی خود قرار داده است و کاهش عرضه نیروی کار به جهت محدودیت‌های ناشی از کرونا و سیاست‌های فاصله‌گذاری اجتماعی دست به دست هم می‌دهند تا با کاهش طرف عرضه اقتصاد کشور مواجه باشیم. کاهش درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت هم می‌تواند به کاهش نهاده‌های وارداتی و در نهایت کاهش تولید در نیمه اول سال 99 کمک کند.

دومین دسته پیامدها را می‌‌توان کاهش تقاضای کل دانست. به این معنا که جز بازارهایی در حوزه مواد غذایی، بهداشت و درمان در بازارهای دیگر تقاضای کل در اقتصاد ایران در اسفند و فروردین کاهش پیدا کرده‌ است و احتمالا تقاضای کل ناشی از افول درآمد هم چشمگیر خواهد بود؛ در نتیجه رکودی که بر اقتصاد حاکم بوده، کاهش درآمدها خود را به‌صورت پایین‌آمدن تقاضای کل در اقتصاد نشان خواهد داد.

دسته سوم پیامدهایی است که به مالیه عمومی و بودجه دولت مربوط می‌شود این است که کاهش درآمد بنگاه‌ها موجب خواهد شد که درآمدهای مالیاتی دولت در بخش مالیات بر درآمد در ماه‌های ابتدایی سال 99 کاهش یابد و کاهش خریدوفروش و تقاضای کلی هم که به آن اشاره کردم، باعث می‌شود درآمدهای ناشی از مالیات بر ارزش‌افزوده کاهش پیدا کند.

از طرف دیگر هزینه‌های دولت به جهت انتظارات اجتماعی که برای پوشش هزینه‌های درمان، حمایت بیماران مبتلا به کرونا یا هزینه‌هایی که خود طرح فاصله‌گذاری اجتماعی به دنبال می‌آورد یا حمایت‌هایی که باید از گروه‌های آسیب‌پذیر در شرایط اقتصاد کرونایی صورت بگیرد، افزایش پیدا خواهد کرد و طرف مخارج را در بودجه دولت سنگین‌تر می‌کند. مجموعا این مسائل تراز بودجه عمومی دولت را در اوایل سال 99 را به‌شدت تحت تأثیر قرار خواهد داد. بنابراین احتمال وقوع بی‌کاری و تعمیق رکودی که در بخش‌های مختلف اقتصاد وجود داشته در کنار افزایش ناترازی بودجه دولت پیامدهای منفی وضع کنونی است.

البته این شرایط فرصت‌هایی را هم برای اقتصاد ایران ایجاد کرده است که می‌توان از آن به‌عنوان ظرفیتی برای پوشش ناترازی‌ها بهره برد؛ به جهت گسترش حوزه تولید، اشتغال و تکنولوژی در حوزه محصولات بهداشتی و درمانی اکنون فرصت خوبی است که دولت قادر است از آن استفاده کند تا بخش‌های زیادی از نیاز داخل و حتی نیاز بازارهای کشورهای منطقه را تأمین کند. این فرصتی است که فرضا سال گذشته وجود نداشت.

بسیاری از امور مربوط به انضباط مالی و بودجه‌ای در شرایط بحران کرونا سهل‌الوصول‌تر است؛ به این معنا که فعالان اقتصادی پذیرش بیشتری دارند. فرضا اگر بانک مرکزی بخواهد قواعد انضباطی را برای تراکنش‌های بانکی اعمال کند، راحت‌تر می‌پذیرند یا اگر دولت بخواهد بین حمایت از گروه‌هایی که واقعا مستحق حمایت دولت هستند با گروه‌هایی که مستحق نیستند تمایزی ایجاد کند، جامعه در این شرایط آمادگی بیشتری برای همکاری دارد.

این فرصت خوبی برای جبران تعلل‌ها و کوتاهی‌های دولت است. دولت باید سال‌ها پیش در جهت سازماندهی سامانه‌های اطلاعات اقتصادی و انضباط پولی و مالی گام برمی‌داشت و حالا ظرفیتی که دولت برای جبران ناترازی بودجه در دست دارد، دقیقا همین است؛ کارهایی که باید سال‌های گذشته برای ایجاد انضباط بودجه‌ای انجام می‌داد؛ مثل تلاش برای کاهش فرار مالیاتی و مسائلی از این دست، حالا می‌تواند راحت‌تر انجام شود. رئیس‌کل سازمان امور مالیاتی اعلام کرد 40 هزار فرار مالیاتی داریم. در کنار این در بسیاری از قسمت‌های غیرمالیاتی هم این بی‌انضباطی‌ها دیده می‌شود. اگر الان دولت اقدام کند تا جلوی این مسائل را بگیرد و متعهد شود هزینه آن را صرف رکود و حمایت از آسیب‌پذیران کند، جامعه این را به آسانی می‌پذیرد. اگر بودجه 99 هنوز نهایی نشده باشد، الان بهترین زمان برای اصلاح است.

اصلاح یارانه و نرخ تعرفه گمرکی در صورت افت درآمد دولت

نیلوفر دمنه، پژوهشگر اقتصادی

طبق قانون بودجه سال 1399 دو ظرفیت اصلی درآمدی که بودجه بر آن تکیه کرده است: اول، افزایش ظرفیت درآمدهای مالیاتی از طریق گسترش پایه‌‌های مالیاتی و دوم، تعمیق بازار بدهی دولتی است. با توجه به شیوع بیماری کرونا در کشور دولت اقدام به اعمال سیاست‌های مالی و پولی در راستای کاهش شدت اثر و ماندگاری پیامدهای این شوک در اقتصاد ایران کرده است که برخی از این سیاست‌ها در یک یا دو فصل اول سال جاری منجر به کاهش ظرفیت‌های درآمدی و افزایش هزینه‌های دولت می‌شود. بنابراین برای مواجهه بهتر با این مسئله و جلوگیری از تأمین مالی بودجه از طریق منابع بانک مرکزی، ضروری است برنامه انتشار اوراق دولتی به گونه‌ای تنظیم شود که تأمین منابع مالی مورد نیاز بودجه در شش‌ماهه اول سال متناسب با ظرفیت بازار سرمایه و نقدینگی موجود از بازارهای مالی داخلی انجام شود. حجم بالای نقدینگی در اقتصاد کشور و پیامدهای ناشی از بیماری کرونا بر بازارهای حقیقی (مانند بازار کالاها)، تمایل به سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی کم‌ریسک مانند بازار بدهی دولتی را در این شرایط افزایش می‌دهد که دولت می‌تواند با انتشار اوراق کوتاه‌مدت در حجمی بالاتر از اوراق بدهی با سررسید بیش از یک سال از این شرایط بهره برده و این مسئله را با کمترین آثار تورمی مدیریت کند. لازم به ذکر است که در قانون بودجه 1399 تمام زیرساخت‌های قانونی مورد نیاز برای تعمیق بازار بدهی دولتی مانند انجام عملیات بازار باز، الزام به وثیقه‌گیری اوراق دولتی توسط بانک مرکزی در ازای اضافه‌برداشت بانک‌ها و امکان انتشار اوراق کوتاه‌مدت با سررسید کمتر از یک سال وجود دارد. بنابراین در صورت هماهنگی مناسب میان سه رکن اصلی این عملیات یعنی سازمان برنامه‌وبودجه، بانک مرکزی و وزارت اقتصاد امکان تأمین مالی دولت از بازار بدهی تا بازگشت اقتصاد به شرایط عادی وجود دارد. البته قطعا این سیاست منجر به افزایش بدهی دولت در سال 1399 می‌شود که لازم است برای جلوگیری از بروز بحران بدهی هم‌زمان اجرای سیاست‌های شناسایی درآمدهای پایدار مالیاتی انجام شود که بتوان از درآمدهای حاصل از اجرای این سیاست‌ها برای بازپرداخت بدهی دولت در سال‌های بعد استفاده کرد.

بودجه پیش‌بینی مصارف و منابع سالانه دولت است؛ تمام تلاش دولت و مجلس در زمان تنظیم و تصویب بودجه سالانه در راستای واقع‌بینانه‌ترکردن این پیش‌بینی است اما همچنان ممکن است در عملکرد بودجه اندکی انحراف در برخی از ردیف‌های درآمدی یا هزینه‌ای به وجود آید که این انحراف همواره وجود داشته است؛ به‌طوری‌که متوسط میان‌مدت انحراف لایحه بودجه از عملکرد بودجه در حدود پنج درصد و انحراف قانون بودجه از عملکرد بودجه در حدود 10 درصد بوده است. بنابراین تحقق 90درصدی منابع امری عادی و تحقق درآمدهای دولت تا سقف هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت (در حدود 80 درصد) قابل مدیریت است. اما چنانچه پیش‌بینی انحراف در وصولی درآمد در ماه‌های آتی از این میزان بیشتر شود و افت شدیدتری در منابع درآمدی دولت اتفاق بیفتد، لازم است دولت اقدام به تغییر برخی از سیاست‌های مالی و بودجه‌ای کند. یکی از گزینه‌های پیشنهادی در آن صورت که مورد توافق مجموعه کارشناسان اقتصادی کشور است، هدفمندکردن تخصیص یارانه‌های کالاهای اساسی و دارو و اختصاص آن به‌صورت مستقیم به مصرف‌کنندگان نهایی دهک‌های پایین درآمدی است تا منابع محدود دولت در کاراترین شکل ممکن هزینه شود و بخشی از آن برای پوشش کسری در اختیار دولت قرار بگیرد. از دیگر ظرفیت‌های نقدی استفاده‌نشده می‌توان به اصلاح تعرفه گمرکی تمام کالاهای وارداتی اشاره کرد که در‌حال‌حاضر با نرخ ترجیحی محاسبه می‌شود که حداقل برای کالاهای غیراساسی می‌تواند به نرخ روز محاسبه شود.

در قانون بودجه سال 1399 تلاش شده تمامی قوانین و ظرفیت‌های مورد نیاز قانونی برای کسب درآمدهای پایدار و کاهش هزینه‌های دولت که زیرساخت قانونی مورد نیاز برای آنها وجود ندارد یا ضرورتی مبنی بر ارائه لایحه مستقل برای استقرار آنها وجود ندارد، ارائه شده و به تصویب مجلس برسد. ایجاد سایر ظرفیت‌های مورد نیاز درآمدی یا هزینه‌ای باید در قالب ارائه لوایح قانونی مستقل پیگیری شود که بتواند در میان‌مدت منابع درآمدی برای دولت ایجاد کرده یا منجر به کاهش هزینه‌های دولت بشود. بنابراین در شرایط فعلی ارائه بودجه اضطراری نیاز نیست و دولت می‌تواند با مجموعه اجازه‌های قانونی موجود بودجه را مدیریت کند.

سرعت عمل مضاعف با اختیارات ویژه قانونی

وحید شقاقی‌شهری، اقتصاددان

تأمین مالی در اقتصاد ایران همواره مسئله بوده اما در شرایط فعلی تنگنای تأمین مالی افزایش یافته ‌است. بخشی از درآمدهای ما درآمدهای نفتی بود اما صادرات نفت به‌واسطه تحریم‌ها به‌شدت کاهش پیدا کرد و از دوونیم میلیون بشکه صادرات به زیر 500 هزار آن‌هم با واسطه رسید. حالا هم قیمت نفت به‌شدت کاهش پیدا کرده و طبیعتا نمی‌توانیم امسال روی درآمدهای نفتی حسابی باز کنیم. دولت در لایحه بودجه عددی را در نظر گرفته بود که امروز کاملا مشخص است محقق نخواهد شد. در کنار این 195 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی در بودجه 99 در نظر گرفته شده ‌بود که 175 هزار میلیارد تومان آن مالیات بر ارزش‌افزوده، مشاغل و سایر حوزه‌هاست. طبیعتا ما در سه ماه اول سال 99 به‌شدت با کاهش درآمدهای مالیاتی مواجه خواهیم شد؛ از یک‌سو دولت اعلام کرده که قصد دارد تخفیف مالیاتی به بنگاه‌های تولیدی بدهند و بخش عمده‌ای از بنگاه‌های تولیدی درخواست تخفیف مالیاتی خواهند کرد، از سوی دیگر بر اثر شیوع کرونا سطح تقاضای مصرفی اقتصاد پایین آمده‌ است؛ درحالی‌که از 175 هزار میلیارد تومان مالیات مذکور نصف آن مربوط به مالیات بر ارزش‌افزوده بود. کاهش مصرف مردم و در کنار آن کاهش قدرت خریدشان در شرایط فعلی مالیات بر ارزش‌افزوده را به‌عنوان مالیات مصرف شدیدا کاهش خواهد داد.

به‌عنوان ظرفیت جایگزین درآمد دولت می‌شود به چند منبع اشاره کرد؛ اول اینکه بدهی خارجی ما بسیار اندک و حدود 9 میلیارد دلار است؛ بنابراین مسئله‌ای از باب استقراض جهانی در این شرایط نداریم و بدهی داخلی ما هم با افزایش قیمت دلار تقریبا کاهش یافته است. دوم اینکه در داخل چند ظرفیت وجود دارد؛ یکی اوراق بدهی است. برای پروژه‌های عمرانی دولت می‌تواند سریعا اوراق مشارکت منتشر کند. خود بازار سرمایه هم یک مکانیسم است؛ دولت تعداد زیادی بنگاه و شرکت‌های خرد و متوسط دارد که می‌تواند آنها را در بازار سرمایه عرضه کند. در کنار اینها مولدسازی دارایی‌ها و فروش اموال مازاد مکانیسم دیگری است؛ دولت دارایی‌های راکد بسیاری دارد که می‌تواند آنها را هم در بازار سرمایه به‌صورت خرد عرضه کند تا امکان خرید آن وجود داشته باشد و هم قادر است به‌صورت بلوکی آن را عرضه کند. ضمنا در شرایط فعلی به ناچار می‌تواند استقراض از صندوق توسعه ملی را در نظر داشته باشد؛ هرچند عدد دقیق موجودی آن برای ما روشن نیست. فعلا دولت درخواست یک میلیارد دلار استقراض را داشته است. برای این سه‌ماهه ابتدایی سال کشور ناچار است این مسیر را طی کند. شرایطی به وجود آمده که دولت مجبور است بخشی از این مسئله را با رشد پایه پولی تأمین کند و سیاست‎های انبساطی پولی را دنبال کند؛ اگرچه بر کسی پوشیده نیست که یکی از تبعات مهم رشد پایه پولی تورم است.

بودجه‌ ما این روزها به اصلاحات ساختاری و تصمیماتی عاجل نیاز دارد؛ مثلا برای مولدسازی دارایی‌های دولت، یا باید یک سازمان مقتدر با اختیارت کافی وجود داشته ‌باشد یا فروش اموال مازاد اختیار ویژه‌ای لازم دارد تا سریعا اتفاق بیفتد. دستگاه‌های نظارتی و اجرائی باید بتوانند سریعا با هم به تفاهمی برسند تا شرکت‌های بزرگ و متوسط دولتی هرچه سریع‌تر عرضه شود و اموال مازاد به فروش برسد. اگر بنا باشد با مکانیسم‌های گذشته پیش برویم، عملا جلوی سرعتمان گرفته می‌شود و به امسال نمی‌رسیم. اگر بخواهیم با احتیاط پیش برویم، اصلا امکان ندارد بتوانیم منابعمان را تأمین کنیم. ما نیاز به سرعت‌عمل مضاعف، اختیارات ویژه قانونی و هماهنگی بین دستگاه‌های نظارتی و اجرائی داریم. باید به زمان شتاب دهیم تا بتوانیم کسری بودجه‌مان از نفت و مالیات را با راهکارهای جایگزین جبران کنیم. البته نیازی به تهیه‌ بودجه‌ای فورس‌ماژور نیست؛ کرونا مسئله‌ای نیست که ما منتظر از بین رفتن آن در یکی، دو ماه باشیم. سه ماه ابتدایی سال درگیری ما بیشتر است که با منابع جایگزین می‌شود آن را پوشش داد. البته الان که لایحه‌ مجدد به شورای هماهنگی سران قوا می‌رسد و با توجه به اختیاراتی که دارند، قادرند در آن تغییراتی هم اعمال کنند.