دارا دوم برای جبران کسری بودجه آمد؟
سهامداران ۱۰ روز بحرانی را پشت سر گذاشتند و هر روز با ریزش های ۴۰ و ۵۰ هزار واحدی خو گرفته بودند. عرضه سهام پالایشی و پتروشیمی ها ناگهان شاخص را بالا کشید. اما دارادوم فقط به نجات بورس نیامد، بلکه بخشی از کسری بودجه دولت را هم جبران کرده است. عرضه این سهام اساساً با هدف جبران کسری بودجه صورت گرفته بود ولی در روزهایی به نتیجه رسید که بورس در شرایط خطرناکی قرار داشت و پله های رو به نزول را با شتاب طی می کرد.
داستان از کجا شروع شد؟
آذرماه سال گذشته که لایحه بودجه تقدیم مجلس شد، سیاستگذاران باید تنها برای جایگزینی منابع نفتی نقشه می کشیدند. دولت موفق شده بود الگویی برای بستن بودجه غیرنفتی طراحی کند که زیر فشار تحریم های نفتی و مالی امکان تحقق بالایی داشته باشد. مالیات مهمترین نقش را در برنامه دولت برای تامین بودجه داشت. از طرف دیگر پیشبینی های داخلی و بین المللی از مثبت شدن نرخ رشد اقتصادی بعد از دو سال رکود، حکایت داشت.
در سناریوهای بدبینانه نیز راهکارهایی برای تامین بودجه و اداره کشور طراحی شده بود، اما از اواخر سال گذشته، شیوع ویروس کرونا شرایط جدیدی را ایجاد کرد که در سناریوهای بدبینانه نیز پیش بینی نشده بود. قیمت نفت به دلیل کاهش تقاضای جهانی به‌شدت کاهش یافت و اندک درآمد نفتی ایران نیز با کاهش شدید مواجه شد.
از طرف دیگر برآورد مثبت شدن نرخ رشد اقتصادی بر باد رفت و اقتصاد ایران برای سال سوم در مسیر کوچک شدن قرار گرفت. تداوم رکود، بار دیگر بخشهای غیرمولد را به تحرک واداشت. تحقق درآمدهای مالیاتی نیز به دلیل رکود ایجادشده در کسب و کارها با چالش مواجه شد تا تامین بودجه برای دولت دشوارتر از قبل شده باشد. تحریم و کرونا فشار مضاعفی بر بودجه وارد کرده اند. افزایش نرخ ارز و بی ثباتی در بازارها، بنگاههای اقتصادی مولد را تحت‌تاثیر قرار داد. همه این گزاره ها شرایط خطرناکی را برای بودجه رقم زده است.
خطر کسری بودجه بزرگتر از گذشته احساس می شود. در شرایطی که اقتصاد ایران ظرفیت افزایش بیشتر نرخ تورم را ندارد و در دو سال گذشته از ناحیه نرخ ارز، فشار تورمی بالایی را تجربه کرده است، نگرانی از بروز کسری بودجه و آثار تورمی آن دوچندان شده است.
سوابق نحوه جبران کسری بودجه نشان می دهد که استقراض از بانک مرکزی بیشترین سهم را در راه گریز دولتها داشته است، همان مسیری که از افزایش پایه پولی می گذرد و به خلق پول و تورم می رسد. گزارش مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که در سالهای ۹۷ و ۹۸ این بخش بالاترین سهم را در جبران کسری بودجه داشته است. با توجه به اینکه ابزارهای درآمدی دولت در سال ۹۹ کاهش یافته، شرایط دشوارتر شده است؛ اما رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده است که برای جبران کسری بودجه سال ۹۹ به سراغ بانک مرکزی نرفته اند و ابزارهای دیگر را به کار انداخته اند.
فروش سهام شرکتهای دولتی و عرضه اوراق مالی مهمترین پناهگاه دولت برای جبران کسری بودجه بوده است. رونق بخشی به بورس و عرضه مداوم بنگاههای دولتی، کمک زیادی به جمع آوری نقدینگی سرگردان کرده است. دولتی که منابع ارزی نفتی را از دست داده است و منابع مالیاتی ناشی از خلق سود بنگاههای اقتصادی را کمتر از پیشبینی ها در اختیار دارد، روی پولهای موجود در جامعه حساب باز کرده است تا با جذاب سازی بازار سرمایه فضا را برای جمع آوری نقدینگی به نفع بودجه سالانه مهیا سازد.
نفت چه بلایی سر بودجه آورد؟
در سالهای ۹۲ تا ۹۸ میزان وابستگی بودجه به نفت از ۴۱ درصد به ۳۱ درصد کاهش یافته است، اما با امضای برجام، فوریت رهایی بودجه از نفت از میان رفت تا سال ۹۹ سخت ترین نوع جدایی از پول نفت رقم بخورد. طبق هدفگذاری انجام شده از سوی بودجهنویسان، قرار بر این بود که بودجه عمرانی به درآمدهای نفتی وابسته باشد و سایر بخشهای غیرقابل اجتناب در بخش بودجه جاری به درآمدهای داخلی متکی بماند.
بودجه عمومی برای سال ۱۳۹۹ با کمترین اتکا به نفت بسته شده است. در طول ۶ سال گذشته تنها ۱۰ درصد از سهم نفت در بودجه کاسته شده است و کنار گذاشتن سهم ۳۰ درصدی باقیمانده در یک سال، دشواری های زیادی را در پی خواهد داشت. با این وجود دولت در سال جاری تنها ۶ درصد از درآمدهای نفتی را محقق شده دیده است اما ابزارهای دیگر به داد دولت رسیده اند.
تامین ۵۸ هزار میلیارد تومان از طریق فروش اوراق و اختصاص عمده آن به بودجه عمرانی نشان میدهد که برخلاف برآورد اولیه که قرار بود پول نفت به بودجه عمرانی برسد و سایر منابع برای بخش های حیاتی باقی بماند، بخش مهمی از درآمدهای غیرنفتی به بودجه عمرانی اختصاص یافته تا دولت در سال پایانی فعالیت خود از تحقق وعده های عمرانی بازنماند.
کدام راه حل؟
راه های مختلفی برای تأمین مالی کسری بودجه وجود دارد که ازجمله مهمترین آنها می توان به افزایش پایه پولی یا استفاده از پول پرقدرت بانک مرکزی، قرض کردن از خارج کشور، قرض کردن از داخل کشور شامل بانکهای تجاری و بخش غیربانکی، استقراض از صندوقهای ثروت ملی، استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی و خصوصی سازی اشاره کرد.
روشهای تأمین مالی کسری بودجه دولت به دو گروه کلی تقسیم میشود. گروه اول تأمین مالی مبتنی بر بدهی اعم از استقراض از شبکه بانکی، خارج کشور یا عدم ایفای تعهدات. گروه دوم نیز به سایر روشها نظیر استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی و خصوصی سازی و واگذاری بنگاه های دولتی اختصاص دارد که این روش دوم منجر به ایجاد بدهی نمی شود. دارادوم در مسیر دوم قرار می گرفت.
اگر تأمین مالی کسری بودجه از طریق استقراض انجام شود، باعث ایجاد هزینه هایی در آینده خواهد شد، زیرا در این صورت دولت باید در سالهای مالی بعد علاوه بر بازگرداندن اصل بدهی، مبلغی را نیز به عنوان نرخ بهره بابت قرض انجام‌شده بپردازد.
دولتها در ایران همواره علاقه به استفاده از قدرت حاکمیتی برای تأمین مالی آسان کسری بودجه خود داشته اند. افزایش پایه پولی از محل افزایش بدهی های دولت به بانک مرکزی از اصلیترین مظاهر این قدرت حاکمیتی به شمار می‌رود. در این رابطه استقلال بانک مرکزی از دولت به عنوان یک راهحل برای جلوگیری از افزایش نقدینگی و ایجاد تورم در ادبیات سیاستگذاری اقتصادی مطرح شد و مورد توجه قرار گرفت. در نتیجه دول تهایی که پایه پولی در زمان تصدی آنها افزایش کمتری دارد، منظم تر ارزیابی میشوند.
با کنترل دست اندازی دولت به بانک مرکزی، سایر راههای تأمین مالی مورد توجه دولت ها قرار گرفت. در کشورهای توسعه یافته استقراض از خارج و استقراض از داخل و بخش غیربانکی از محل انتشار اوراق بهادار تا حد زیادی جانشین روش های سنتی برای تأمین مالی کسری بودجه شد.
در سالهای ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۷ و در دو دهه پس از انقلاب تا سال ۱۳۷۸ خالص مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی بیشترین سهم را در رشد پایه پولی داشته است. در برنامه سوم توسعه به منظور کنترل تورم و استقلال بانک مرکزی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی ممنوع شد.
این ممنوعیت در برنامههای توسعه بعد از آن نیز تکرار شد. درنتیجه این ممنوعیت استفاده از اهرم انتشار پول در میان دولتها کاهش یافت، اما به جهت آنکه هزینه های دولت کاهش نیافته بود و راههای تأمین مالی صحیح نظیر انواع مالیات به مقدار نیاز گسترش داده نشده بود، کسری بودجه دولت همچنان پابرجا بود. استفاده از درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت کانال دومی بود که دولتها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به آن متوسل شدند. در ترازنامه بانک مرکزی در سالهای ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۸ خالص دارایی های خارجی بیشترین سهم را در ایجاد پایه پولی داشت.
بعد از سال ۱۳۸۸ به‌ویژه از ابتدای دهه ۹۰ تحریم های نفتی موجب کاهش درآمدهای نفتی شد. با کاهش ذخایر ارزی و درآمدهای حاصل از نفت در اواخر این دوره، دولتها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به کانال سوم یعنی استقراض از بانکهای تجاری دولتی روی آوردند. در این سالها یعنی از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۵ بدهی بانکها به بانک مرکزی بیشترین سهم را در افزایش پایه پولی داشته است. در این دوره همچنین دولت بخشی از کسری بودجه خود را از طریق خصوصی سازی یعنی واگذاری شرکتهای دولتی تأمین کرده است. از سال ۱۳۹۴ نقش اوراق مالی اسلامی در تأمین کسری بودجه دولت پررنگ شده است.
بنابراین طی سالهای اخیر دو کانال اصلی تأمین مالی کسری بودجه، یعنی استقراض از بانکهای دولتی و ایجاد بدهی به بخش داخلی غیربانکی، مهمترین منبع تامین کسری بودجه و ایجاد بدهی آتی برای دولت بوده است.
عرضه سهام دارادوم در روزهای ابتدایی شهریورماه فعلا هم بورس را نجات داده و هم راهی برای جبران کسری بودجه پیش روی دولت قرار داده است. هنوز پیشبینی دقیقی در مورد تداوم آثار عرضه این سهام در آینده بازار سرمایه وجود ندارد، ولی حداقل اینکه روزهای جاری بازار را سبز کرده است. بازاری که طی ده روز ۴۰۰ هزار واحد از ارزش خودش را از دست داده و یکپارچه قرمز بود، ناگهان سبز شد ولی شاید سبز نماند.
