ماجرای ورشکستگی دولت چیست؟
آنچه در این گزارش نگران‌کننده است، ماجرای ورشکستگی دولت است. اما فارغ از این گزارش، آیا دولت ایران در آستانه ورشکستگی است؟
جدای از گزارش منتسب به سازمان برنامه و بودجه، مرکز پژوهش‌های مجلس و گزارش تفریغ بودجه سال ۹۹ بدهی دولت و احتمال ورشکستگی آن را تایید کرده‌اند.
مهم‌ترین شاخص در تشخیص وضعیت بدهی‌های یک دولت نسبت بدهی‌ها با تولید ناخالص داخلی است. مرکز پژوهش‌های مجلس، چندی پیش گزارشی منتشر کرد که می‌گفت نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در پایان کار دولت روحانی، به ۵۲ درصد رسیده و پیش‌بینی شده تا سال ۱۴۰۵ این نسبت به ۷۲ درصد می‌رسد.
مطابق استانداردهای صندوق بین‌المللی پول، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی کشور‌های درحال توسعه‌ای که بالاتر از ۵۰ درصد است، در آستانه هشدار و بالاتر از ۷۰ درصد در آستانه خطر قرار دارند.
از طرف دیگر، در گزارش تفریغ بودجه سال ۹۹ هم عنوان شده که دولت ظرف یک سال ۳۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کرده است. این عامل هم نگران‌کننده است.
آیا ورشکستگی دولت جدی است؟
چند روز پیش گزارش تفریغ بودجه سال ۹۹ منتشر شد. گزارشی که می‌گفت دولت در سال ۹۹ چون نتوانسته نفت بفروشد، ۳۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کرده است. ۴۰۹ درصد بیشتر از آنچه در قانون بودجه آمده بود.
انتشار بی‌سابقه و بیش از حد اوراق بدهی، همان عاملی است که می‌تواند دولت را دچار بحران بدهی و ورشکستگی کند.
انتشار اوراق بدهی به دولت کمک میکند که بدون افزایش تورم، بودجه خود را تامین کند. اما دولت باید اصل و سود این اوراق را در سررسید مشخصی به مردم و خریداران اوراق برگرداند. اما انتشار اوراق تا حدی مقبول است که دولت را با بحران بدهی مواجه نکند و از طرف دیگر، دولت امیدوار باشد که می‌تواند این بدهی را در سررسید مقرر تسویه کند.
اما با توجه به تحریم‌ها و ناتوانی دولت در فروش نفت، احتمال اینکه این دولت بتواند، بدهی خود را پرداخت کند، ضعیف است. برای همین ممکن است دولت برای پرداخت این بدهی، اوراق بدهی جدید منتشر کند. مانند کاری که امسال هم انجام شده است.
بدهی ۸۰ هزار میلیارد تومانی
این مساله سبب تجمیع این بدهی‌ها می‌شود و ممکن است دولت را ورشکسته کند. برای مثال بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بودجه امسال ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد. اما در کنار این کسری، دولت رئیسی امسال باید حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان بودجه برای پرداخت اوراق بدهی دولت پیشین پرداخت کند.
نگرانی اصلی از همین جا شروع می‌شود. اینکه بدهی قبلی با بدهی جدید پرداخت شود و دولت را ورشکسته کند.
اما تنها بدهی دولت، بابت انتشار اوراق بدهی نیست. بدهی دولت به بانک‌ها، بدهی به تامین اجتماعی هم در لیست بدهی‌هایی قرار دارد که دولت باید پرداخت کند.
دلار ۲۸۵ هزار تومانی ایران
اما ماجرای گزارش منتسب به سازمان برنامه و بودجه چه بود؟ در این گزارش دو سناریو برای قیمت دلار در نظر گرفته شده است. اول قیمت دلار با فرض رفع تحریم‌هاست. در این سناریو قیمت دلار در سال ۱۴۰۶ به ۵۵ هزار تومان می‌رسد.
اما نکته نگران‌کننده، تدوام تحریم‌هاست که فروش نفت را با مشکل مواجه میکند و ممکن است قیمت دلار به ۲۸۵ هزار تومان برسد.
سازمان برنامه بلافاصله دلار ۲۸۵ هزار تومانی را رد کرد و گفت این گزارش صحیح نیست. اما نکته دیگری که در این گزارش عنوان شده بود ماجرای ورشکستگی دولت بود.
این گزارش گفته بود چه تحریم‌ها رفع شود چه نشود، دولت ورشکسته می‌شود. رفع تحریم‌ها فقط زمان ورشکستگی دولت را به تاخیر می‌اندازد. مگر اینکه دولت بتواند ساختارهای اقتصادی را اصلاح کند.
سازمان برنامه و بودجه دو برآورد از چشم‌انداز اقتصاد ایران در افق 1406 ارائه کرد
سند ورشکستگی دولت
روزنامه جهان صنعت نیز در همین خصوص نوشته است: بر پایه این پیش‌بینی‌ها، در صورت عبور ایران از سد تحریم‌ها کفه ترازوی تامین مالی دولت به سمت افزایش فروش نفت سنگینی خواهد کرد، در عین حال انتشار اوراق نیز هنوز گزینه محتمل دولت برای تامین منابع بودجه‌ای خواهد بود. تحت این سناریو صادرات روزانه نفت به ۵/۲ میلیون بشکه در روز می‌رسد و متوسط رشد انتشار اوراق نیز ۶۶ درصد با سقف نرخ بهره ۲۱ درصدی خواهد بود. در صورتی که سناریوی رفع تحریم‌ها را یک سناریوی خوش‌بینانه بنامیم، به نرخ تورم ۲۵ درصدی و متوسط رشد سالانه ۹/۳ درصدی در پایان دوره مورد بررسی می‌رسیم. نکته قابل توجه آنکه در این گزارش نرخ رشد اقتصادی در پایان امسال ۱۳ درصد برآورد شده که دلیل آن نیز تنها می‌تواند جهش صادرات نفت در صورت برداشته‌شدن تحریم‌ها باشد. با وجود خوشبینی‌ها به بهبود چشم‌انداز اقتصاد ایران در این سناریو، دلار با متوسط رشد سالانه ۲۱ درصدی به بیش از ۵۵ هزار تومان در سال ۱۴۰۶ خواهد رسید که مساله‌ای نگران‌کننده برای ارزش و اعتبار ریال خواهد بود. اما با توجه به محتمل بودن تداوم تحریم‌های اقتصادی، در سناریوی دوم پیش‌بینی شده اتکای دولت به درآمدهای نفتی کمتر و در عین حال تامین مالی بودجه بیشتر از مسیرهای فروش اوراق و واگذاری دارایی‌های دولت انجام گیرد. در این سناریو میزان فروش نفت به ۸۰۰ هزار بشکه نفت در روز تقلیل می‌یابد و متوسط رشد انتشار اوراق نیز به ۱۰۶ درصد می‌رسد. دلار ۲۸۴ هزار تومانی و تورم ۶۵ درصدی نیز پیامدهای ماندگاری تحریم‌ها در پایان دوره شش ساله خواهند بود. نکته نگران‌کننده‌تر در این گزارش اما این است که شاخص نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی برای سناریوی تداوم تحریم‌ها در سال ۱۴۰۱ از آستانه حساسیت عبور و در سال ۱۴۰۳ به دلیل ناتوانی در بازپرداخت بدهی در شرایط ورشکستگی قرار می‌گیرد. اگرچه در سناریوی رفع تحریم‌ها شرایط ورشکستگی با تاخیر رخ می‌دهد، ولی با حفظ ساختارهای کنونی و عدم‌تجدیدنظر اساسی در رویه خلق بدهی‌های دولت، شاهد ورشکستگی دولت در سال ۱۴۰۵ حتی با وجود رفع تحریم‌های اقتصادی خواهیم بود.
تحلیل اقتصاد ایران در دو سناریو
سازمان برنامه و بودجه گزارشی از وضعیت اقتصاد ایران در سال‌های پیش رو منتشر و برآوردهای خود از تغییرات متغیرهای کلان اقتصادی تا پایان سال را اعلام کرده است. به نظر می‌رسد این گزارش یک روز پیش از تحویل دولت سیزدهم از سوی دولت قبلی به رشته تحریر درآمده و اطلاعات نگران‌کننده‌ای از آینده اقتصادی کشور ارائه داده است. بر اساس این گزارش، عدم انسجام در برنامه‌ریزی و به‌کارگیری یک استراتژی نادرست در مدیریت منابع و مصارف بودجه‌ای می‌تواند عملکرد ارکان اقتصادی کشور را دچار اختلال کند. با توجه به توانایی اغلب دولت‌ها در تحمیل خواسته‌های خود به سیاستگذار پولی و استفاده از منابع ارزی کشور و حتی افزایش بدهی‌ها به بانک مرکزی، کسری بودجه‌های شدید دولت در اکثر مواقع قابلیت ایجاد نوسانات ارزی و فشارهای تورمی را داراست. علاوه بر این برنامه‌ریزی ضعیف در مدیریت درآمدها و تحلیل‌رفتن منابع عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) می‌تواند ضربه مهلکی به بخش‌های غیردولتی درگیر در پروژه‌های زیربنایی کشورها وارد کند. همچنین عدم پرداخت تعهدات دولت به پیمانکاران و به دنبال آن کارگران بخش‌های عمرانی و تولیدی کشور، اثرات جبران ناپذیر ماندگاری را به آنها وارد میکند که می‌تواند در یک افق بلند مدت با بدتر کردن وضعیت توزیع درآمد به بروز آثار منفی اجتماعی سیاسی بینجامد.
پیش‌بینی فروش نفت، از ۸۰۰ هزار تا ۵/۲ میلیون بشکه
هدف اصلی فرآیند مدیریت بدهی‌های دولت اطمینان از تخصیص بهینه منابع استقراضی دولت به اهداف خویش و کنترل جریان فزاینده مخارج بودجه‌ای و فرابودجه‌ای سالانه با درنظر داشتن اولویت‌های هزینه‌ای کشور است. تداوم تحریم‌های اقتصادی به خصوص در عرصه نفت و تبادلات مالی که اثرات مخرب سنگینی بر اقتصاد ایران داشته است به افزایش بار بدهی‌های دولت در سال‌های آتی می‌انجامد. این امر در شرایطی که تصویب لوایح مربوط به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در ابهام به سر می‌برد خسارات بزرگ‌تری به اقتصاد کشور تحمیل میکند. هدف اصلی این گزارش برآورد بار بدهی‌های دولت و همچنین پیش‌بینی وضعیت اقتصاد در دو سناریوی تداوم یا رفع تحریم‌هاست. بر اساس و با فرض رفع تحریم‌ها میزان صادرات نفت‌خام از سال ۱۴۰۱ روزانه ۵/۲ میلیون بشکه و در سناریوی تداوم تحریم روزانه ۸۰۰ هزار بشکه خواهد بود. بدهی دولت به پیمانکاران بابت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال‌های اخیر روند صعودی به خود گرفته است. بخشی از این امر ناشی از محدودیت بودجه‌ای دولت و عدم پرداخت نقدی به پیمانکاران و افزون بر آن، خسارات و تعدیلاتی است که به مبلغ قراردادها اضافه می‌شود. همچنین با توجه به تعیین سود برای حفظ قدرت خرید براساس آیین‌نامه اجرایی بندهای تبصره ۵ قوانین بودجه سال‌های اخیر که در سال ۱۴۰۰ نیز تکرار شده است، روند افزایشی بدهی مزبور تشدید می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد تا آذر ماه ۹۸ بدهی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی حدود ۲۰ تا ۲۵ درصد از بدهی‌های دولت را تشکیل می‌داد، اما از اسفند ۹۸ به یکباره بدهی‌های دولت به این طبقه از ۵۰ درصد کل بدهی‌ها عبور کرد.
ترمیم ناترازی‌های بودجه
مهم‌ترین دلیل رشد بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی به عنوان یکی از طلبکاران اصلی دولت در این طبقه را می‌توان برخی از وظایف قانونی دولت در محاسبه ارزش روز مطالبات سازمان و موسسات بیمه‌ای از دولت براساس نرخ اوراق مشارکت و تامین بخشی از سهم حق بیمه مشاغل و خدمات درمانی براساس مقرراتی همچون تامین سه درصد از حق بیمه کارکنان و تامین مابه‌التفاوت سهم درمان مشمولین قانون تامین اجتماعی در بودجه عمومی دانست. مطابق نتایج مدل تحت سناریوی رفع تحریم‌ها، بدهی‌های دولت به طبقه اول طلبکاران که عمده آنها مربوط به پیمانکاران و دارندگان اوراق دولتی است در سال ۱۴۰۰ به ۴۴۵ هزار میلیارد تومان خواهد رسید که رشد ۵۵ درصد را نسبت به سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد. همچنین برآوردها نشان می‌دهد که بدهی به این طبقه تا سال ۱۴۰۶ نسبت به سال ۱۳۹۹ بیش از ۲۰ برابر افزایش یابد که دلیل اصلی آن را می‌توان افزایش بار تعهدات دولت بابت اوراق بهادار دولتی دانست.
با توجه به محتمل بودن تداوم تحریم‌های اقتصادی و استفاده از ظرفیت اوراق بدهی دولتی برای ترمیم ناترازی بودجه، در شرایط عملی نشدن گزینه‌های موثر دیگر همچون افزایش قابل‌توجه درآمدهای مالیاتی، افزایش بار تعهدات دولت بابت بازپرداخت اوراق بدهی اجتناب‌ناپذیر است، اگرچه اتخاذ اقداماتی همچون توسعه بازار بدهی و یا به‌کارگیری عملیات بازار باز بانک مرکزی می‌تواند از افزایش بار تعهدات دولت در این حوزه جلوگیری کند، با این وجود تجربه سال ۱۳۹۹ و بهار ۱۴۰۰ نشان داد که استفاده از گزینه عملیات بازار باز که به طور بالقوه می‌توانست با کاستن از نرخ سود اوراق بهادار دولتی به صرفه‌جویی‌های بودجه‌ای در سال‌های مورد بررسی منجر شود، در عمل چندان در کاهش نرخ‌های سود موفق نیست. بنابراین برآورد می‌شود در صورت تداوم روند کنونی تحمیل نرخ‌های سود بالا به دولت، صرفه‌جویی چندانی از این محل رخ ندهد.
انباشت بدهی‌های دولت؛ از ۱۵ تا ۳۸ همت
برآوردهای مدل گزارش حاضر تحت هر دو سناریوی رفع تحریم‌ها و تداوم تحریم‌ها نشانگر افزایش چشمگیر بار بدهی‌های دولت به موسسات و نهادهای عمومی در سال‌های آتی است. پیش‌بینی می‌شود تحت سناریوی تداوم تحریم‌ها بدهی‌های مزبور که عمدتا مربوط به افزایش بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق توسعه ملی است در اسفند سال ۱۴۰۰ به ۱۳۸۱ هزار میلیارد تومان بالغ شود که ۴۵۵ هزار میلیارد تومان آن به بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و ۹۰۰ هزار میلیارد تومان به مطالبات صندوق توسعه ملی از دولت مربوط می‌شود، اگرچه این رشد ۸۱ درصدی سالانه، در سال ۱۳۹۹ بیشتر به افزایش بار تعهدات دولت بابت تسهیلات ارزی قانون بودجه سال ۹۹ و مابه‌التفاوت سهم ۲۰ درصد تا ۳۶ درصد صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر مربوط می‌شود، لیکن رشد تعهدات دولت بابت حق بیمه‌ها و سود مانده مطالبات سازمان تامین اجتماعی موجب می‌شود که در سال‌های آتی بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی هم‌پای بدهی‌ها به صندوق توسعه ملی افزایش یابد.
نتایج مدل حاضر نشان می‌دهد که بدهی دولت به سیستم بانکی تحت سناریوی ادامه تحریم‌ها در سال ۱۴۰۰ با افزایش ۲۲ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۹ به حدود ۳۱۸ هزار میلیارد تومان برسد. بدهی مزبور در صورت تداوم تحریم‌ها براساس برآورد مدل گزارش در سال ۱۴۰۶ به ۷۶۸ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. محتمل بودن تداوم اعطای تسهیلات تکلیفی و سود و کارمزد اخذشده شبکه بانکی از دولت موجب رشد بدهی‌های مزبور می‌شود. اصلاح و بازنگری در سیاست‌ها و روش‌های اعطای تسهیلات تکلیفی و همچنین اتخاذ تدابیری در جهت کاهش سود بانکی که با کاهش سود مانده بدهی دولت به بانک‌ها همراه خواهد بود، می‌تواند از شدت افزایش مطالبات شبکه بانکی از دولت بکاهد. همچنین استفاده از ظرفیت تهاتر بدهی‌ها و یا از محل حساب مازاد دارایی‌های خارجی بانک مرکزی که پیش از این نیز استفاده شده، به کاهش بدهی دولت به سیستم بانکی کمک میکند. مطابق فروض مدل گزارش حاضر، برآورد می‌شود تحت سناریوی رفع تحریم‌ها بدهی‌های دولت به بخش‌های مختلف اقتصادی در پایان سال ۱۴۰۰ با رشد ۴۴ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۹ به ۱۸۹۱ هزار میلیارد تومان برسد. همچنین برآوردهای مدل نشان می‌دهد که بدهی‌های دولت به بخش‌های مختلف در سال ۱۴۰۶ نسبت به سال ۱۳۹۹ نزدیک به ۱۱ برابر شده و به ۱۵۴۵۶ هزار میلیارد تومان برسد. افزایش بدهی مزبور برای سال ۱۴۰۶ تحت سناریوی تداوم تحریم‌های اقتصادی بسیار محسوس تر و نزدیک به ۳۸۳۹۴ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.
آستانه ورشکستگی دولت
نکته مهم در پروسه خلق بدهی‌های دولت ساختار معیوب منابع و مصارف دولت ایران و فعال بودن موتورهای خلق بدهی در سال‌های آتی است. محاسبه بدهی‌های دولت به قیمت واقعی (سال ۱۳۹۹) نشان می‌دهد که اگرچه موضوع تحریم‌های اقتصادی با تحمیل اثرات تورمی و محدود کردن هر چه بیشتر عایدی دولت، بدهی‌های اسمی را با شدت بیشتری افزایش می‌دهد، لیکن مساله اصلی تداوم مشکلات زیرساختی اقتصاد ایران، سیستم ناکارآمد مالیاتی، قطع هر چه بیشتر منابع درآمدی عمومی و آشفتگی و عدم انسجام فرآیند خلق و مدیریت بدهی است. این شرایط با تعدیل محدودیت‌های تحریم نیز به سادگی رفع نخواهد شد و شواهد نشان‌دهنده بدتر شدن آنهاست. ترسیم مرزهای ورشکستگی دولت، به دلیل ناتوانی در بازپرداخت تعهدات خود و نکول بدهی‌ها، از خلال تحلیل‌های پایداری بدهی ممکن می‌شود. در سال‌های اخیر مطالعات تجربی متفاوتی در مورد شاخص‌های بدهی کلان صورت گرفته و راهنمای تدوین پروژه‌های اجرایی موسسات دولتی و بین‌المللی بوده است. در این گزارش براساس این مطالعات و سایر پژوهش‌های استاندارد بین‌المللی، حد آستانه ورشکستگی ۵۰ درصد برای نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی برای کشور ایران در نظر گرفته می‌شود (این نسبت با نسبت بدهی بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی تفاوت دارد). به خصوص اینکه کشور ایران ارتباط بسیار محدودی با بازارهای مالی بین‌المللی دارد و این موضوع در شرایط کنونی تشدید شده است.
مطابق یافته‌های گزارش، شاخص نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی برای سناریوی تداوم تحریم‌های اقتصادی در سال ۱۴۰۱ از آستانه حساسیت عبور میکند و مطابق استانداردهای بین‌المللی در سال ۱۴۰۳ به دلیل ناتوانی در بازپرداخت بدهی در شرایط ورشکستگی قرار می‌گیرد. اگرچه در سناریوی رفع تحریم‌ها شرایط ورشکستگی با تاخیر رخ می‌دهد، ولی با حفظ ساختارهای کنونی و عدم تجدیدنظر اساسی در رویه خلق بدهی‌های دولت ایران، شاهد ورشکستگی دولت در سال ۱۴۰۵ حتی در رفع تحریم‌های اقتصادی هستیم. وضعیت پرخطر کنونی در خلق بدهی دولت به اندازه کافی لزوم تجدیدنظر اساسی در ساختار ناسالم اقتصادی کشور را مشخص میکند.
همچنین به منظور بررسی دقیق‌تر بدهی‌های دولت با توجه به جنس متفاوت آنها و درجه فوریت در بازپرداخت به سه نوع بدهی‌های با قید الزام به پرداخت، بدهی‌های از جنس رد دیون و بدهی‌های ثبتی تقسیم‌بندی شده است. براین اساس بدهی به پیمانکاران، بدهی به دارندگان اوراق بهادار دولتی، بدهی به شهرداریها و سیستم بانکی را می‌توان از جنس بدهی‌های با قید الزام به پرداخت دانست. بدهی به سازمان تامین اجتماعی و بدهی به صندوق توسعه ملی را نیز می‌توان به ترتیب از جنس رد دیون و بدهی ثبتی تقسیم‌بندی کرد. بررسی روند شاخص نسبت بدهی از نوع الزام به بازپرداخت به تولید ناخالص داخلی کشور ایران نشان می‌دهد که در سناریوی تداوم تحریم‌ها در سال ۱۴۰۴ دولت ایران از آستانه حساسیت عبور میکند و در سال ۱۴۰۵ در شرایط ورشکستگی قرار می‌گیرد. این امر با توجه به شیب صعودی نسبت مذکور در سناریوی رفع تحریم‌های اقتصادی نیز با چند سال تاخیر رخ می‌دهد. بنابراین بار دیگر این موضوع روشن می‌شود که با وجود اینکه تداوم تحریم‌های اقتصادی شرایط ورشکستگی دولت ایران را تسریع میکند، لیکن موضوع خسارت‌بار کنونی اقتصاد ایران در این خصوص موتورهای خلق بدهی دولت هستند که تحت شرایط رفع تحریم‌های اقتصادی نیز به کار خود ادامه می‌دهند.
