7 ایراد مرکز پژوهش‌های مجلس بر بودجه احمدی‌نژاد

آفتاب‌‌نیوز : آفتاب: مرکز پژوهشهای مجلس جزئیات هفت ایراد قانونی ساختار حقوقی لایحه بودجه 88 که در تناقض با اصول 52، 53 و 55 قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و قانون مدیریت خدمات کشوری است را تشریح کرد.

به گزارش سرویس اقتصاد و صنعت آفتاب در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس آمده است: «تهیه بودجه بر طبق قوانین و قواعد مشخصی صورت می‌گیرد. این قوانین و قواعد علاوه بر سازمان‌دهی اطلاعات بودجه، چگونگی مدیریت منابع مالی و مسئولیت‌های محاسباتی مجریان را تعیین کرده و با تهیه آمارها و حساب‌های ملی نیز همخوانی دارد .به لحاظ حقوقی قوه مقننه، اولین معیار برای رسیدگی به بودجه توسط قانون‌گذار با موازین قانونی لازم‌الاجرا انطباق دارد».
 
بنابراین گزارش، لایحه بودجه سال 1388 دارای ساختاری مشابه لایحه بودجه سال 1387 کل کشور است: «تطبیق ساختار لایحه بودجه با موازین قانونی نشان دهنده آن است که به دلایلی از قبیل امکان تغییر مصوبات مجلس شورای اسلامی در اجرای بودجه و عدم منظور کردن کلیه دریافت‌های دولت در خزانه‌داری کل کشور، ساختار پیشنهادی با اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی انطباق ندارد. همچنین ساختار کنونی دارای مغایرت‌هایی با قوانین کشور از جمله قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون میریت خدمات کشور و ... نیز دارد.به رغم اصلاح موارد مزبور در مرحله رسیدگی به لایحه بودجه سال 1387، دولت بار دیگر در اجرای لایحه بودجه سال 1387 بر روی قبلی خود تاکید کرده است». 

مرکز پژوهشهای مجلس ادامه داد: «پیشنهاد می‌شود تا مجلس شورای اسلامی بر این اساس دولت را موظف کند تا در چارچوبی که مجلس مقرر می‌دارد ساختار بودجه سال 1388 را اصلاح و در موعد معینی سند تفصیلی بودجه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند».

بر اساس این گزارش، محورهای اصلاحی ساختار بودجه عبارتند از:« 1.در قسمت منابع، دولت موظف شود تا قبل از ارائه سند تفصیلی بودجه نسبت به اصلاح قوانین مرتبط اقدام کند. 2. اعتبارات دستگاه‌های اجرایی که دارای اساسنامه یا قانون تاسیس مصوب مجلس شورای اسلامی هستند به تفکیک و برحسب برنامه جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردد. 3. عناوین ردیف‌های متفرقه باید به صورت شفاف تعیین شود و اعتبارات ردیف‌های متفرقه فاقد قانون اجازه خرج حذف شود». 

در مقدمه این گزارش آمده است: «لایحه بودجه سال 1388 با ساختاری شبیه لایحه بودجه 1387 تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. هدف دولت در دو سال اخیر اصلاح برخی از مشکلات بودجه‌ریزی کشور از جمله حذف قانون‌گذاری ضمن بودجه از طریق شیوه مرسوم تبصره نویسی و متمرکز کردن اعتبارات طیف گسترده دستگاههای اجرایی بخش عمومی بوده است. از جمله مشکلات عمده تبصره نویسی به شیوه رایج، کثرت قوانین و مقررات فاقد کیفیت لازم و گاه متعارض و دارای مدت اعتبار محدود، اخلال در نظام حقوقی و قانون‌گذاری کشور از یک سو و فراهم کردن زمینه برای غفلت مجلس از اصل ماموریت در ابراز رای به بودجه از سوی دیگر بود. ماده واحده لایحه بودجه سال 1388 کل کشور را (مانند سال قبل) فاقد تبصره به شیوه معمول سنوات تنظیم کرده است که این امر را می‌توان یکی از نکات مثبت چارچوب لایحه پیشنهادی دولت دانست. 

ابتکار دولت در این باره این است که جز در مواردی استثنایی، عناوین ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای را شفاف کرده و حکم کلی وصول و هزینه کردن را در ماده واحده آورده است. بدین ترتیب اولا، بر شفافیت ردیف‌ها افزوده است؛ ثانیا مجلس را از ورود در جزئیات امور اجرایی که وظیفه و اختیار دولت است، به درستی بازداشته است. البته چنان که خواهیم دید موضوع قانون‌گذاری حین بررسی لایحه بودجه منتفی نشده است. 

از سوی دیگر با آنکه پرسابقه‌ترین و معتبرترین طبقه‌بندی بودجه‌ای، طبقه‌بندی بر مبنای جایگاه و مسئولیت‌های محاسباتی دستگاه اجرایی است اما وجود طیف گسترده‌ای از دستگاه‌های اجرایی با ویژگی‌های حقوقی و ساختارهای مدیریتی متفاوت از علل عمده پیچیدگی‌ مراحل بررسی و دشواری نیل به تفاهم در فرایند بودجه‌ای کشوراست. ضمن آنکه موجب گستردگی سازمان مدیریتی و تشکیلاتی دولت و در نتیجه افزایش هزینه‌هیا پشتیبانی وظایف بخش عمومی شده است. بر این اساس اقدام دولت در اصلاح وضعیت ردیف‌های بودجه‌ای و کاهش آنها به لحاظ اصول قابل دفاع است. در لایحه بودجه سال 1388 کل کشور، دولت همانند لایحه بودجه سال 1387، 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرایی اصلی به رسمیت شناخته و سایر دستگاه‌ها را ذیل این 39 دستگاه تجمیع کرده است.
باید توجه داشت که بحث بودجه بحث رابطه بین قوای اجرایی و قانون‌گذرای است. سازمان‌دهی و مدیریت بحث بودجه تابع مستقیم ساختار سیاسی و روابط بین قوای حاکمه است. برخی از کشورها تهیه وتصویب بودجه را یکسره به قانون‌گذار سپرده‌اند و دولت را مجری مصوبات شناخته‌اند، اما در اغلب کشورها از جمله ایران تهیه بودجه از وظایف قوه مجریه است و قانون‌گذار از حقوق معینی در رسیدگی به بودجه برخوردار است. هر کدام از روش ها که معمول باشد. تهیه بودجه بر طبق قوانین و قواعد مشخصی صورت می‌گیرد. این قواعد و قوانین علاوه بر سازمان‌دهی اطلاعات بودجه، چگونگی مدیریت منابع مالی و مسئولیت‌های محاسباتی مجریان را تعیین کرده و با تهیه آمارها و حساب‌های ملی نیز هم‌خوانی دارد. 

این موارد در ایران هم دارای سابقه و مصداق‌های معینی است که به خصوص در قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351)، قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب 1366) و قانون دیوان محاسبات کشور (مصوب 1361) دیده می‌شود. این قوانین در کنار قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تکالیف مشخصی را برای قوه مجریه تعیین کرده است. 

1- بررسی موازین قانونی تهیه و تنظیم بودجه با لایحه بودجه سال 1388

1 - 1 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصول پنجاه و دوم، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی به طور مستقیم به بودجه و امور مالی کشور مربوط است. 

طبق این اصول: اولا مسئولیت تهیه بودجه سالیانه کل کشور با دولت است و مجلس شورای اسلامی صلاحیت رسیدگی و تصویب آن را دارد. 

ثانیا تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
ثالثا کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها نیز در حدود اعتبارات مصوب و به موجب قانون انجام می‌گیرد. 

رابعا محدوده رسیدگی یا حسابرسی دیوان محاسبات کشور کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی است که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و معیار رسیدگی آن نیز اعتبارات مصوب این دستگاه‌هاست.

*دو ایراد قانون اساسی بودجه 88

لایحه بودجه پیشنهادی سال 1388 در موارد زیر این اصول را نقض کرده است:
1 - 1 - 1 در قسمت مصارف تفکیک برنامه‌ها صرفا ذیل 39 دستگاه به عنوان دستگاه اجرایی به دولت امکان می‌دهد تا با استفاده از اختیاران قانونی مانند ماده (79) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اعتبارات دستگاه‌های زیر مجموعه را در طول سال تغییر دهد.
در حقیقت تعیین اعتبار مصوب دستگاه‌ها در اختیار هیئت وزیران خواهد بود. 

این رویه:‌اولا مغایر اصل پنجاه و دوم قانون اساسی است، زیرا ارقام بودجه توسط مسئولان 39 دستگاه مزبور تغییر خواهد کرد.
ثانیا مغایر اصل پنجام و سوم قانون اساسی است، زیرا پرداخت‌هایی انجام خواهد شد که اعتبارات آن توسط مجلس شورای اسلامی تصویب نشده است. 

ثالثا مغیر اصل پنجاه و پنجم قانونی اساسی است، زیرا مبنای نظارت تصمیمات مسئولان دستگاه اجرایی است و ایرادهای احتمالی دیوان محاسبات با تغییر مصوبات هیئت وزیران قابل رفع است. 

2 - 1 - 1 یکی از تفاوت‌های مهم لایحه بودجه سال 1388 نسبت به سنوات قبل منظور کردن ارزش نفت خام مصرفی در داخل کشور در سمت منابع بودجه است. لایحه فرض را بر تصویب لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها توسط مجلس شورای اسلامی گذشته و در ذیل ردیف‌های درآمدی، 85000 میلیارد ریال درآمد از این محل پیش‌بینی کرده است. نکته مهم آنکه رقم مزبور کل ارزش فروش نفت خام در داخل کشور نیست بلکه تنها 25 درصد آن است. 

این امر در مغایرت با اصل پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی است. زیرا بدین ترتیب اولا کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز نشده است و ثانیا دیوان محاسبات قادر به رسیدگی یا حسابرسی تمام دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت نیست.

5 ایراد قانونی دیگر لایحه بودجه 88
2 - 1 قوانین و مقررات مالی

بودجه کل کشور باید طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت قانون برنامه و بودجه تهیه شود. لایحه بودجه پیشنهادی در موارد متعددی مغایر مقررات این دو قانون است، از جمله:
1 - 2 - 1 اصلی و فرعی کردن دستگاه‌های اجرایی و در برخی موارد چیدمان سلیقه‌ای برخی دستگاه‌های ذیل دستگاه‌های دیگر مغایر با قوانین تاسیس آنها و به نوعی ابطال مصوبات مجلس شورای اسلامی است. زیرا تغییر وابستگی دستگاه‌هایی که تاسیس آنها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است نیازمند قانون است.
 
2- 2 - 1 طبق ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود. در حالی که اعتبارات دستگاه‌های زیر مجموعه به تفکیک برنامه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نشده است. 

3 - 2 - 1 طبق ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی شامل کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی و .... ست (بند «11» ماده (1) قانون برنامه و بودجه نیز تعریف مشابهی دارد) این در حالی است که لایحه پیشنهادی دولت تنها 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرایی به معنای امکان تغییر اعتبارات مصوب دستگاه‌های زیر مجموعه توسط دولت است. زیرا ماده (79) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت امکان افزایش و کاهش اعتبارات هر برنامه را مشروز بر آنکه در جمع اعتبارات دستگاه اجرایی تغییر حاصل نشود مجاز می‌داند. با توجه به طبقه‌بندی لایحه پیشنهادی، این حکم امکان جابه‌جایی اعتبارات بین دستگاه‌های «زیر مجموعه» را به وجود می‌آورد. به عبارت دیگر با جابجایی اعتابارات بین برنامه‌ها به وسیله 39 دستگاه اجرایی امکان تغییر در اعتبارات دستگاه‌های زیر مجموعه نیز وجود دارد. بنابراین ساختار جدول اعتباری به گونه‌ای است که دولت را مجاز خواهد کرد تا اعتبارات مصوب دستگاه‌ها را تغییر دهد. 

4 - 2 - 1 ماده (19) قانون برنامه و بودجه حاکی از آن است که بودجه مصوب به کلیه دستگاه‌های اجرایی جهت اجرا ابلاغ خواهد شد و در اجرای بودجه دستگاه اجرایی مکلف است براساس شرح فعالیت‌ها و طرح‌ها که بین دستگاه‌و سازمان (برنامه و بودجه سابق) توافق شده است در حدود اعتبارات مصوب عمل کند. 

طبق مفاد ماده واحده لایحه بودجه سال 1388 و با تغییر تعریف دستگاه اجرایی اولا بودجه فقط به 39 دستگاه ابلاغ خواهد شد و بودجه سایر دستگاه‌ها در نهایت به وسیله دولت به تصویب خواهد رسید و ثانیا 39 دستگاه مزبور با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی (که در صلاحیت حقوقی آن به عنوان دستگاه مستقل و جایگزین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تردید است) موافقت نامه مبادله می‌کنند و سپس دستگاههای اجرایی با دستگاههای تابعه موافقت نامه مبادله خواهند کرد.
 
5 - 2 - 1. بودجه ریزی فرایند چهار مرحله شامل تهیه، بررسی و تصویب اجرا و نظارت است. احکام ماده واحده و ساختار جداول منابع و مصارف لایحه بودجه 1387 به گونه‌ای است که بر مراحل اجرا و نظارت تاثیر خواهد گذاشت. قوانین موضوعه کشور نحوه ابلاغ بودجه به دستگاه‌های اجرایی و مبادله موافقت نامه (ماده (19) قانون برنامه و بودجه)، تخصیص اعتبار به دستگاه‌ها (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت عملیاتی ماده 34 قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت مالی (ماده (31) قانون محاسبات عمومی) و .... را تعیین کرده است چارچوب پیشنهادی، قوانین مزبور را تحت تاثیر قرار داده و فرایند پیش‌بینی شده در قانون غیرقابل اجرا خواهد بود. بدین ترتیب فرایند اجرای بودجه مختل می‌شود یا اجرای بودجه حسب سلیقه مسئولان اجرایی و با تهیه دستورالعمل‌های داخلی انجام خواهد شد. 

مجلس شورای اسلامی به هنگام بررسی و تصویب بودجه سال 1387 کل کشور با عطف توجه به نکات فوق تغییراتی را در ساختار لایحه بودجه مدنظر قرار دارد و در قانون بودجه سال 1387 به ترتیب زیر عمل نمود:
ـ‌ با توجه به انکه روش به کار گرفته شده برای حذف تبصره‌ها در سمت منابع (یعنی اصلاح عناوین ردیف‌های درآمدی) معضل قانون‌گذاری ضمن بودجه را رفع نمی‌کرد، لذا دولت در بند 9 ماده واحده قانون بودجه موظف شد تا پایان شهریور ماه با اصلاح قوانین مرتبط جوازهای قانونی را برای وصول درآمدهای خود اخذ کند تا بدین ترتیب زمینه حذف واقعی تبصره‌های بودجه برای سنوات آتی نیز فراهم شود. دولت ضمن عدم انجام تکلیف مزبور در قانون بودجه سال 1387، لایحه بودجه سال 1388 را نیز با همان شیوه سال قبل ارائه داده است. 

به منظور قانونمند کردن ردیف‌های بودجه‌ای با معیارهای زیر تعداد ردیف‌های مستقلی بودجه‌ای از 39 ردیف اصلی در لایحه به 262 ردیف افزایش یافت (تعداد دستگاه‌ها و ردیف در قانون بودجه سال 1387، حدود 7 هزاردستگاه بود). 

تمام دستگاه‌هایی که دارای قانون تاسیس بوده و یا اساسنامه آنها به تصویب مجلس شورای انقلاب یا شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده است (مگر آنکه طبق قانون تاسیس یا اساسنامه دستگاه مزبور دارای شخصیت حقوقی مستقل نبوده یا دارای استقلال مالی نباشد)، 
ـ دستگاه‌های مندرج در قانون اساسی 
ـ نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری
- دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی

بدین ترتیب مقرر بود که در مورد این 262 دستگاه بودجه مصوب جهت اجرا ، مستقیم به آنها ابلاغ و با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موافقت‌نامه مبادله کنند (ماده (19) قانون برنامه و بودجه) و تخصیص اعتبار نیز مستقیماً به آنها صورت گیرد (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) (بند «20» ماده واحده قانون بودجه). 

به رغم اقدامات هیئت تطبیق مصوبات و مجلس شورای اسلامی در اعلام مغایرت ضوابط اجرایی بودجه سال 1387 با قانون بودجه سال 1387 و سایر قوانین کشور، در مرحله اجرای بودجه، دولت عیناً لایحه بودجه سال 1387 را مدنظر قرار داد و بر آن اساس عمل شد. لایحه بودجه سال 1388 نیز بدون توجه به نقطه نظرات قوه مقننه همانند لایحه بودجه سال 1387 تنظیم شده است».

مرکز پژوهشهاس مجلس در نتیجه‌گیری آورده است: «بررسی تطبیقی موازین قانونی تهیه و تنظیم بودجه با لایحه بودجه سال 1388 نشان‌دهنده آن است که اولاً در مواردی اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم (53) و پنجاه و پنجم (55) قانون اساسی نقض شده است. ثانیاً بودجه کل کشور طبق موازین قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه تهیه نشده است. ثالثاً به مقتضیات مدیریت مالی کشور توجه نشده است. 

نتیجه چنین امری عبارت است از:
1. واگذاری اختیارات قوه مقننه به قوه مجریه از طریق حذف اختیارات قوه قانون‌گذاری.
2. احتمال بروز اغتشاش مالی و گسیختگی غیرقابل ترمیم اطلاعات مدیریت بخش عمومی کشور. 

4 پیشنهاد مرکز پژوهشها

با توجه به مراتب مزبور ساختار بودجه سال 1388 کل کشور به لحاظ قانونی دارای اشکالات جدی است. همان‌گونه که در گزارش شماره 1 مرکز پژوهش‌ها ( به شماره مسلسل 9487) درباره لایحه بودجه 1388 توضیح داده شد، منابع و مصارف لایحه بودجه نیز دارای ساختاری ناسالم است. با توجه به نکات فوق تصویب کلیات بودجه به شکل فعلی به لحاظ کارشناسی با دشواری همراه است. در این صورت توصیه می‌شود تا براساس راهبردهای معینی دولت را مؤظف کند تا ساختار بودجه سال 1388 را براساس تکالیف قانونی اصلاح و در موعد معین سند بودجه تفصیلی را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. محورهای اصلاح ساختار بودجه به شرح زیر است: 

1. در سمت منابع 
با توجه به اینکه روش به کار گرفته شده برای حذف تبصره‌ها در قسمت منابع (یعنی اصلاح عناوین ردیف‌های درآمدی) به رغم داشتن محاسنی که برشمرده شد، معضل قانون‌گذاری ضمن بودجه را رفع نمی‌کند. لذا دولت باید مؤظف شود تا قبل از ارائه سند تفصیلی بودجه نسبت به اصلاح قوانین مرتبط اقدام کند. 

2. در سمت مصارف
ـ ‌اعتبارات دستگاه‌های اجرایی که دارای اساسنامه یا قانون تأسیس مصوب مجلس شورای اسلامی هستند، به تفکیک و برحسب برنامه و طی ردیف‌های مستقلی جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. 

ـ‌ مصارف دستگاه‌های اصلی و زیرمجموعه و دستگاه اجرایی برحسب برنامه (جداول (2-2) و (1-2) لایحه، متناسب با تغیی فوق اصلاح شود. بدین ترتیب اعتبارات دستگاه‌هایی که دارای اساسنامه یا قانون تأسیس هستند در ردیف‌های مستقل و به عنوان دستگاه‌های اجرایی به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. اعتبارات سایر دستگاه‌هایی که دارای اساسنامه یا قانون تأسیس مصوب مجلس شورای اسلامی نیستند به عنوان واحدهای تابعه حسب مستندات قانونی مأخذ تأسیس آنها، ذیل دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط قرار گیرند. 

ـ عناوین ردیف‌های متفرقه باید به صورت شفاف تعیین شود و اعتبارات ردیف‌های متفرقه فاقد قانون اجازه خرج، حذف شود».