جزئیاتی عجیب از لایحه بودجه ۱۴۰۳؛ چرا مجلس آن را رد کرده بود؟
هنوز دو روز از سخنان غلامعلی حدادعادل که گفته، هماهنگی خوبی بین قوا پدید آمده که از آغاز انقلاب تاکنون سابقه نداشته، نگذشته بود که مجلس یازدهم کلیات لایحه بودجه سال آینده دولت ابراهیم رئیسی را رد کرد. هرچند این اتفاق سه بار در سال‌های ۱۳۹۷، ۱۳۹۹و ۱۴۰۰ برای دولت حسن روحانی نیز رخ داد و کلیات بودجه برگشت خورد، اما این نخستین‌بار است که دولت بدون تهیه جزئیات هزینه، کلیات بودجه را نوشته و تقدیم مجلس کرده است. شنیده‌ها حاکی است هنوز «جداول هزینه» در سازمان برنامه نهایی نشده که این امری بی‌سابقه در بودجه‌نویسی کشور است. اینکه مجلس تکلیف به ارائه دو مرحله‌ای بودجه کرده است قاعدتاً به معنی عقب انداختن کار تدوین جداول نمی‌تواند باشد. دولت در حالی کسری بودجه تراز عملیاتی را در لایحه اعلام کرده که هنوز تکلیف هزینه‌ها مشخص نیست. برای به دست آوردن بودجه عملیاتی باید هزینه را با درآمد تراز کرد تا کسری بودجه عملیاتی نیز مشخص شود. به نظر میرسد دولت با کلیاتی ذهنی بودجه ۱۴۰۳ را بسته است.
ناترازی بودجه تراز
کلیاتی که دولت تحویل مجلس داده از آنچه در مرحله نخست قرار بود به مجلس ارائه شود، خلاصه‌تر است. به‌گونه‌ای که مرکز پژوهش‌های مجلس نیز با نقد بودجه تقدیمی دولت تاکید کرده است: «بخش اول بودجه مربوط به احکام، تبصره‌ها و منابع و مصارف، سقف دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای، منابع هدفمندی یارانه‌ها و مفروضات به شکل کلان است که در حال حاضر فقط بخش اول با حداقلی از اطلاعات تقدیم شده است.» کلیات مختصر لایحه‌ای که ابراهیم رئیسی روز ۱۴ آذر تقدیم مجلس کرد، روز ۲۱ آذر با ۹۱ رأی موافق، ۱۲۷ رأی مخالف و ۱۰ رأی ممتنع از مجموع ۲۳۵ نماینده حاضر در صحن مجلس رد شد. عبدالناصر همتی، رئیس پیشین بانک مرکزی در واکنش به رد بودجه رئیسی نوشت: «کلیات لایحه بودجه‌ای که قرار بود ناترازی‌ها را تراز کند، به علت ناترازی خودش، در مجلس رد شد.»
جداول هزینه‌ای تا دو هفته دیگر آماده نمی‌شود
آبان سال گذشته، نمایندگان مجلس مصوبه‌ای را گذراندند که براساس آن احکام و جداول لایحه بودجه سالانه کشور جداگانه بررسی شود و دولت مکلف شد لایحه بودجه سالانه کشور را در دو بخش و حداکثر تا ۱۵ آبان‌ماه هر سال به مجلس ارائه کند. بخش اول لایحه بودجه شامل احکام موردنیاز برای اجرای بودجه کل کشور، سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمد‌ها و دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و اجزای اصلی و... است. دولت موظف است، حداکثر ۱۰ روز پس از تصویب بخش اول بودجه، جداول تفصیلی آن را به مجلس ارسال کند. یعنی طبق این قانون جداول باید پنج‌شنبه ۲۴ آذر تقدیم مجلس شود، اما بنا بر گفته منابع مطلع در سازمان برنامه و بودجه هنوز کار تدوین جداول هزینه‌ای به اتمام نرسیده و احتمالاً تا دو هفته دیگر نیز به طول انجامد. اگر دولت بتواند رای اعتماد مجلس را برای کلیات بودجه بگیرد، مرحله دوم بررسی بودجه توسط نمایندگان منحصراً مشتمل بر اعداد و ارقام جداول خواهد بود و پیشنهاد‌ها نیز نباید مغایر قوانین جاری و مصوبه بخش اول لایحه بودجه باشد. محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس از موافقان دومرحله‌ای شدن فرآیند بررسی لایحه بودجه است و یک ماه پیش در این باره گفت با دومرحله‌ای شدن روند بررسی بودجه اقدامات جدی‌تر و مؤثرتری برای کنترل سقف بودجه که یکی از عوامل مؤثر در مهار تورم است، انجام می‌شود.
اما بعید است دومرحله‌ای شدن بررسی بودجه به حل مشکلات کمکی کرده باشد. بعد از آنکه رئیسی لایحه بودجه را به مجلس برده، غلامرضا نوری‌قزلجه، نماینده مجلس در گفت‌وگویی عنوان کرد: «جدول بودجه‌ها همراه لایحه نیست و از جزئیات اطلاعی نداریم، اما این کلیاتی که ارائه کردند نیز با توجه به تورم و واقعیتی که وجود دارد، این احتمال را نشان می‌دهد که بودجه برای سال آینده تورم‌زا باشد و شرایط تورمی را افزایش می‌دهد.» او از ارسال دیر هنگام جداول بودجه گلایه کرده و گفته بود: «نباید اینگونه می‌شد چراکه سال قبل هم بودجه را با تاخیر ارسال کردند.»
نوری قزلجه گفته بود: «ریشه وضعیت بودجه که اکنون به این شکل درآمده است، به اصلاحیه قانون آیین‌نامه مجلس که در رابطه با بودجه بود، برمی‌گردد. واقعاً یک وضعیتی را ایجاد کرده که نمی‌توان گفت بودجه‌ای می‌آید و تنظیم و بررسی می‌شود. یک کلیاتی با ابهامات زیاد است که نمی‌توان درباره آن اظهارنظر کرد.»
او مثال زده بود که دولت قرار است مالیات را ۵۰درصد افزایش دهد، اما اینکه کدام بخش و پایه‌ها و دامنه‌ها افزایش دارد، مشخص و روشن نیست. این نماینده مجلس گفته بود: «حتی اگر بخواهیم درباره آن در مجلس مخالفت و یا موافقتی داشته باشیم، نمی‌دانیم باید برای چه موافق یا مخالف باشیم. از این بابت باید بگویم این اصلاً بودجه نیست و در تاریخ ایران اولین بار است که این اتفاق رخ می‌دهد. البته خود مجلس با اصلاح قانونی‌ای که انجام داد، مسبب این موضوع شد.»
نوری‌قزلجه گفته، فقط چند نفر از همکاران در مجلس از ابتدا متوجه ایرادات شدند و به آقای رئیسی هم انتقاد کردند.
بودجه در حال نوشته شدن است
عدم وجود جداول بودجه و آماده نبودن آن‌ها موجب شده تا نتوان این لایحه را به درستی تحلیل و بررسی کرد و این در حالی است که طبق قانون دولت‌ها باید در نیمه آذرماه لایحه بودجه را به پارلمان ببرند. شنیده‌های «هم‌میهن» حکایت از آن دارد که کارشناسان سازمان برنامه و بودجه دولت همچنان در حال نوشتن و تنظیم جداول هستند. نکته اینجاست که در شهریورماه از این کارشناسان خواسته و به آنان فشار آورده شد که تدوین بودجه سال آینده را آغاز کنند، اما از اواسط همان‌ماه هیچ جلسه کارشناسی برای تدوین لایحه بودجه برگزار نشد و عملاً تنظیم بودجه از دستور کار خارج شده است. جالب آنکه در همان ماه دولت اعلام کرده بود قرار است لایحه بودجه ۱۴۰۳ را زودتر از موعد یعنی نه در آذر بلکه در آخر مهرماه آماده کند، اما نه‌تن‌ها این اتفاق نیفتاد بلکه جلسات کارشناسی و کار تدوین بودجه با تاخیر بسیار زیاد در سازمان برنامه آغاز شده است. با رد شدن کلیات بودجه، دولت و بهتر بگوییم سازمان برنامه و بودجه، هفت روز فرصت دارد اصلاحاتی را در بخش اول لایحه بودجه اعمال کرده و دوباره آن را به مجلس برگرداند تا به رای گذاشته شود.
حاشیه‌های منظور
اینکه چرا تب تند تنظیم لایحه بودجه ۱۴۰۳ به سردی گرایید را باید در مدیریت سازمان برنامه و بودجه جست‌وجو کرد. داوود منظور از اواخر فروردین امسال به جای مسعود میرکاظمی نشست تا سکان هزینه و درآمد دولت ابراهیم رئیسی را در دست بگیرد. او پیش از آن رئیس کل سازمان امور مالیاتی کشور بود و البته که از فارغ‌التحصیلان دانشگاه امام صادق است و دکترای خود را از دانشگاه تهران گرفته است. او از همان ابتدای حضور خود در این سازمان، چارت سازمانی جدیدی را همراه خود برد و تغییرات مدیریتی را آغاز کرد. او مدیران و افراد نزدیک به خود را وارد سازمان برنامه و بودجه کرد و تغییراتی در بدنه مدیریتی به‌وجود آورد. اتفاقی که در این میان افتاد این بود که ارتباط مدیران با بدنه کارشناسی سازمان کم و گاه قطع شد و حتی شنیده‌ها حکایت از آن دارد که برخی مدیران منصوب داوود منظور اصلاً بدنه کارشناسان را قبول ندارند.
آمار‌های سازمان برنامه و بودجه در شش ماه اول امسال نیز نشان می‌دهد، ۳۴۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه ایجاد شده است. کل منابع عمومی بودجه در سال ۱۴۰۲ معادل ۲۰۸۲ هزار میلیارد تومان بوده که باید در ۶ ماه اول سال ۱۰۴۱ هزار میلیارد تومان از منابع محقق می‌شد، اما تنها۷۰۰ هزار میلیارد تومان از درآمدهای پیش‌بینی‌شده محقق شد. با این حساب تنها در شش ماه اول سال، ۳۴۱ هزار میلیارد تومان کسری بودجه ایجاد شده و به گفته داوود منظور، دولت ۳۳درصد از درآمد‌ها را نتوانسته محقق کند.
تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ اولین آزمون مهم منظور برای ارائه دخل و خرج سال آینده دولت بود که با عدم ارسال «جداول هزینه‌ها» در روز تحویل لایحه به مجلس و رد کلیات این لایحه در صحن پارلمان از آن سربلند بیرون نیامد.
نگاه پارلمان
رئیس مجلس: بودجه کسری قابل توجهی داشت
کلیات لایحه بودجه سال آینده از سوی مجلس یازدهم رد شد و باید هفت روز صبر کرد تا دولت سیزدهم اصلاحات را در آن اعمال کرده و دوباره این لایحه را به مجلس برگرداند.
روز گذشته محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس در این باره گفت: «وقت ما تنگ است، اینکه بعضی از دوستان حرف از بودجه دودوازدهم می‌زنند اصلاً به مصلحت نیست. سال ۱۴۰۳ سال اول اجرای برنامه هفتم است و باید بودجه محکم و دقیق بوده و کار‌ها را انجام دهیم.»
او افزود: «ما در حال اصلاح ساختار بودجه هستیم و باید گام‌های اساسی برداشته و در جهت کسری عملیات حرکت کنیم. این بودجه ارائه‌شده کسری قابل توجهی داشت. اولین کسری آن مربوط به حقوق بازنشستگان بود.»
قالیباف گفت: «اینکه همه چیز را منوط به محل مالیات کنیم اشکالی است که باید مورد پیگیری قرار گیرد؛ لذا باید با تعامل مجلس و دولت کمک کنیم که همه چیز به درستی انجام شود. در این یک هفته بنده و اعضای تلفیق و همه دوستان در خدمت دولت هستیم تا بودجه‌ای به مجلس ارائه شود که تورم‌زا نباشد و بتواند در راستای اجرای برنامه هفتم پیش برود.»
نظر مخالفان لایحه بودجه
محمد باقری، عضو کمیسیون اقتصادی: «۷۵۰ هزار میلیارد تومان برای هدفمندی یارانه تعیین شده است که مشخص نیست این موضوع در کدام سرفصل‌ها و فصول دیده شده است. در این باره منابع و مصارف هدفمندی یارانه به صورت شفاف ارائه نشده که از کجا قرار است تامین شود و قرار است در چه محلی هزینه شوند.»
حسینعلی حاجی‌دلیگانی، عضو کمیسیون قضایی و حقوقی: «در این لایحه به حقوق‌های نجومی و اسراف‌ها دامن زده شده است. با این بودجه رشد اقتصادی هشت‌درصد محقق نخواهد شد بلکه باعث ایجاد فاصله بین اغنیا و فقرا می‌شود. در این بودجه پیش‌بینی شده است که ۳۲۰ همت اوراق فروخته شده است که این اوراق کشور را بدهکار می‌کند.»
مجتبی رضاخواه، نماینده تهران: «این بودجه برای سال آینده تولیدکننده داخلی را تحت فشار قرار می‌دهد و در مقابل، واردکننده و تولیدکننده خارجی را تحت رانت ویژه‌ای قرار خواهد داد. منابع و مصارف هدفمندی در این بودجه دیده نشده است و این امر می‌تواند منجر به کسری بودجه در این قسمت شود.»
حسین رجایی، عضو کمیسیون اجتماعی: «پیش‌بینی می‌شود سال آینده با این بودجه کسری قابل‌توجهی در منابع هدفمندی داشته باشیم و دولت نمی‌تواند پاسخگوی پرداخت یارانه باشد. در بحث مولدسازی، سال قبل دولت ۱۲۶ همت پیش‌بینی کرد که در بودجه این میزان ۶۰ همت آمده است. یعنی نه‌تن‌ها گام رو به جلویی برداشته نشده بلکه دولت به مولدسازی کمتر توجه کرده است.»
نظر موافقان لایحه بودجه
مجتبی یوسفی، عضو هیئت‌رئیسه مجلس: «در لایحه بودجه احکام دائمی تغییر نکرده و احکام ماهیت بودجه‌ای دارد. مقرر شده بیش از ۵۰ هزار میلیارد تومان برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان در سال آینده پیش‌بینی شود که این اتفاق برای بار اول رخ می‌دهد که آن هم با همراهی دولت و مجلس است.»
جعفر قادری، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس: «تلاش دولت برای کاهش کسری تراز عملیات، سرمایه‌ای و مالی و بهبود این تراز‌ها کمک می‌کند که مسیری منطقی را در بودجه داشته باشیم.»
احمد راستینه، سخنگوی کمیسیون فرهنگی: «قیمت ۷۱ دلاری پیش‌بینی شده در لایحه بودجه برای فروش نفت واقع‌بینانه است. دولت به درستی به حوزه مالیاتی نگاه کرده است، هم افزایش درآمدهای مالیاتی با جلوگیری از فرار مالیاتی دیده شده و هم افزایش سقف معافیت‌های مالیاتی برای حقوق‌بگیران، کارمندان و اصناف لحاظ شده است.»
روح‌الله عباسپور، سخنگوی کمیسیون صنایع و معادن: «دولت منابع و مصارف بودجه سال ۱۴۰۳ را واقعی دیده است و ما در سال آینده با کسری بودجه و به دنبال آن افزایش تورم، مواجه نخواهیم شد.»
نگاه کارشناس
مهدی پازوکی، اقتصاددان: عدم شفافیت مانند خوره اقتصاد ایران را می‌خورد
کمتر از ۱۰ روز است که ابراهیم رئیسی دومین لایحه بودجه دولت خود را به مجلس تقدیم کرده و این در حالی است که «جداول هزینه» هنوز تدوین نشده است. مهدی پازوکی، اقتصاددان، در گفتگو با «هم‌میهن» عنوان کرد براساس قانونی که همین مجلس در سال گذشته تصویب کرد، دولت ابتدا درآمد‌ها و تبصره‌ها را بدهد و در قسمت دوم، مخارج را به مجلس ببرد درحالی‌که نمی‌توان آن‌ها را جداگانه در نظر گرفت. او گفت وقتی هزینه‌ها هنوز مشخص نیست، چگونه حساب عملیاتی یعنی درآمدهای دولت را با مخارج جاری آن با هم مطابقت داده‌اند؟ پازوکی معتقد است مجلس یازدهم با افزایش مخارج، انضباط مالی کشور را دچار خدشه کرده و دولت باید انضباط مالی را به اقتصاد ایران برگرداند. این کارشناس اقتصادی مهمترین مشکل در کسری بودجه کشور را بی‌انضباطی مالی در سند بودجه و عدم هماهنگی بین سیاست‌های پولی و مالی می‌داند که متاسفانه اراده‌ای که بخواهد هزینه‌ها را کاهش و یا حتی درآمد‌ها را افزایش دهد، وجود ندارد و در نهایت این عدم شفافیت است که مانند خوره اقتصاد ایران را نابود می‌کند.
با وجود تقدیم لایحه بودجه ۱۴۰۳ در تاریخ ۱۴ آذر به مجلس، اما شنیده می‌شود که جداول هزینه‌ای بودجه هنوز به‌طور کامل تدوین نشده است. به نظر شما بدون تدوین جداول هزینه و درآمد امکان تدوین کلیات وجود دارد؟
بودجه تعریف خاص خود را دارد. بودجه یعنی حساب دخل و خرج یک‌ساله دولت، یعنی درآمد و هزینه یک‌ساله کشور، وقتی مخارج دولت مشخص نیست نمی‌توان نام آن را بودجه گذاشت. اکنون نیز نمی‌توان بودجه تقدیمی را تحلیل کرد، چون کامل نیست. دولت می‌گوید می‌خواهیم در ابتدا سقف درآمد‌ها مشخص شود، خب قبلاً هم همین‌گونه بود و مجلس همیشه در ابتدا درآمد‌ها را بررسی می‌کند. درآمد دولت مشخص است، یا مالیات است و یا فروش نفت و دارایی‌های دولت، پس مهم بخش هزینه است که خبری از آن نیست. متاسفانه فرهنگ قناعت نیز در بودجه ایران وجود ندارد و همین کارشناسان را نگران می‌کند که قرار است درآمد‌ها در کجا‌ها هزینه شود. همیشه خرج دولت بیش از برج آن بوده و همیشه کشور را گران اداره می‌کرده که جای نگرانی دارد.
تا به حال سابقه داشته که بدون برآورد جزئیات هزینه، کلیات بودجه را مشخص کنند؟
نه، برای اولین بار اتفاق می‌افتد. می‌گویند براساس قانونی که مجلس سال گذشته تصویب کرده در «بند الف» آن آمده دولت ابتدا درآمد‌ها و تبصره‌ها را بدهد و در قسمت دوم، مخارج را به مجلس ببرد، در صورتی که این دو عیناً به هم مربوط است و نمی‌توان آن‌ها را جداگانه در نظر گرفت. به نظر من نام این را نمی‌توان لایحه بودجه گذاشت و در هیچ کتابی بودجه را اینگونه که دولت می‌گوید تعریف نکرده‌اند و قطعاً تا هزینه‌ها را ندانیم نمی‌توانیم در مورد بودجه سال بعد اظهارنظر کنیم. متاسفانه با بودجه کشور پوپولیستی برخورد می‌شود و دو بخشی شدن بودجه، قانونی است که همین مجلس تصویب کرده است. مگر می‌شود مخارج دولت مشخص نباشد؟ گفته شده، «حساب عملیاتی بودجه» نزدیک به ۲۵ هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است، حساب عملیاتی یعنی درآمدهای دولت را با مخارج جاری آن مطابقت می‌دهند، وقتی هزینه‌ها هنوز مشخص نیست چگونه آن را مطابقت داده‌اند؟
عوارض تصویب چنین بودجه‌ای در سال آینده چگونه خواهد بود؟
قطعاً هیچ اثر مثبتی ندارد و اصولاً هیچ نگاه واقعی به بودجه وجود ندارد. ما باید قبول کنیم که کشور را گران اداره می‌کنیم. باید مخارج غیرضرور کشور کاهش پیدا کند. در بودجه به جا‌هایی پول داده می‌شود که اصولاً نباید داد و برعکس به جا‌هایی که باید بودجه تعلق بگیرد، هیچ توجهی ندارند؛ بنابراین دولت باید انضباط مالی را به اقتصاد ایران برگرداند. به نظر من مجلس یازدهم با افزایش مخارج، انضباط مالی کشور را دچار خدشه کرده است. اولین بودجه‌ای که به مجلس یازدهم تقدیم شد، بودجه سال ۱۴۰۰ دولت حسن روحانی بود که در اسفند سال ۱۳۹۹ تصویب شد، لایحه بودجه دولت ۸۵۲هزار میلیارد تومان بود که مجلس آن را ۴۱درصد افزایش داد که در نهایت منجر به کسری بودجه شد و نتیجه آن در سال اول دولت ابراهیم رئیسی این شد که با افزایش حجم نقدینگی و افزایش نرخ تورم و کاهش قدرت خرید و رفاه مردم مواجه شدیم. من فکر می‌کنم این مجلس در تصویب بودجه روند اشتباهی را پی گرفته و سیاست‌های منطقی و علمی را به کار نبرده و جامعه را به سمت پوپولیسم برده است. سیاست‌های پوپولیستی، نظام تدبیر امور را مختل کرده است.
ما در اسفندماه انتخابات مجلس را در پیش داریم و معمولاً نمایندگان در سال آخر نمایندگی تلاش می‌کردند بودجه بیشتری برای حوزه انتخابیه خود بگیرند. در این شرایط آیا می‌توانیم از مجلس توقع انضباط مالی داشته باشیم؟
حرف شما درست است، اما واقعاً اقتصاد ایران نیاز به انضباط مالی دارد. انضباط مالی در سیستم پولی بانک‌ها که مسئولیت آن با بانک مرکزی است و دوم انضباط مالی در سند بودجه از مهمترین اتفاقاتی است که باید رخ دهد و معنی آن این است که هزینه‌های دولت با درآمد سازگار باشد. در بیشتر دولت‌های بعد از انقلاب شاهد این بودیم که مخارج بیشتر از درآمد‌ها بوده است. به همین مجلس نگاه کنید؛ چهل سال است که در حال ساختمان‌سازی است. مجلس باید کم کردن هزینه‌ها را از خودش آغاز کند. در بودجه امسال بیش از ۵۵۰ میلیارد تومان برای مجلس بودجه عمرانی در نظر گرفته شده است. مگر هر نماینده چقدر بودجه عمرانی نیاز دارد و چند اتاق می‌خواهد؟ فضای محوطه پارلمان در حال پیشروی تا میدان شهدا است و بیمارستان شفا یحیاییان را درنوریده است. هر جای دنیا بروید و بگویید مجلس ۴۰ سال است بودجه عمرانی می‌گیرد به شما می‌خندند. شما انضباط مالی بودجه را در زمان مشروطیت ببینید. ریز موارد هزینه مشخص بود و حتی در بودجه‌های سال‌های قبل از انقلاب با پول خودکار نمی‌توانستید مداد بخرید، اما الان به صورت کلی گفته می‌شود که فلان ردیف‌ها را ۱۰درصد افزایش دهید و دستگاه‌ها هر کاری که خواستند می‌کنند. من مهمترین مشکل در کسری بودجه کشور را بی‌انضباطی مالی در سند بودجه و عدم هماهنگی بین سیاست‌های پولی و مالی می‌دانم و متاسفانه اراده‌ای نمی‌بینم که بخواهند هزینه‌ها را کاهش بدهند و یا حتی درآمد‌ها را افزایش دهند.
اما خبر رسیده که سازمان برنامه و بودجه هنوز در حال نوشتن جداول هزینه است...
اینکه فاجعه است و اینجا این سوال پیش می‌آید که دولت بر چه اساسی بودجه عملیاتی را اعلام کرده است؟ پس معلوم است که دولت خلاف واقع گفته است. برای به دست آوردن بودجه عملیاتی باید هزینه را با درآمد تراز کرد تا کسری بودجه عملیاتی نیز مشخص شود. دولت اگر جدول هزینه‌ها را ندارد از کجا بودجه عملیاتی را آورده است؟ یکی از ویژگی‌های جامعه ما عدم شفافیت است که در ماجرای چای دبش آن را دیدیم. عدم شفافیت مانند خوره در حال خوردن اقتصاد ایران است.
منبع: هم میهن
