هشدار مرکز پژوهش‌های مجلس درباره کسری بودجه و تورم بالا در ماه‌های پیش رو
در روز‌های پایانی سال ۱۴۰۲، چالش بزرگ اقتصاد ایران در سال آینده باقی است: قرار است معضل تورم چگونه مهار شود؟ رییس کل بانک مرکزی به تازگی وعده داده که در پایان سال آینده تورم به کانال ۲۰ درصدی بازگردد؛ اتفاقی که با توجه به شرایط نامناسب بودجه‌ریزی در کشور، حداقل روی کاغذ چشم‌انداز روشنی برای آن دیده نمی‌شود. از آنجا که بخش بزرگی از اقتصاد ایران در اختیار دولت است هرگونه تغییر و تحولی در بودجه دولت به عنوان بازیگر اصلی اقتصاد به تلاطم‌های بزرگ‌تر در فضای اقتصادی ایران می‌انجامد. بودجه عمومی دولت در سال‌های گذشته همزمان با «بزرگ‌تر» شدن با «کسری» بالاتری نیز مواجه شده که اولین هزینه جبران این کسری، تورم است. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی آنچه «داینامیک کسری بودجه» نامیده شده را بررسی کرده و می‌گوید: «تورم متغیری است که در داینامیک کسری بودجه بسیار تاثیرگذار است. وقوع و افزایش تورم موجب کاهش رفاه اجتماعی و در نتیجه نیاز بیشتر به هزینه‌های حمایتی و یارانه‌ای می‌شود. به علاوه تورم کیفیت فضای کسب‌وکار را کاهش می‌دهد. هر دو مورد اشاره شده درآمد‌ها و مصارف دولت را تحت تاثیر قرار داده و کسری بودجه را تشدید می‌کنند.» درصورتی‌که کسری بودجه افزایش یابد فشار برای استفاده از منابع مالی ناپایدار نیز افزایش می‌یابد. این فشار به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، استقراض از بانک مرکزی و ناترازی بانک‌ها منجر می‌شود. واگذاری دارایی‌های صورت گرفته به کاهش دارایی‌ها انجامیده و از طرف دیگر استقراض از بانک مرکزی و ناترازی بانک‌ها به خلق نقدینگی و در نتیجه تورم منجر می‌شود. به گفته مرکز پژوهش‌ها، «شرایط فعلی بودجه‌ریزی در ایران، یکی از نتایج بی‌عملی و عدم اقدام موثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌ای در سال‌های اخیر است.» و اگر این وضعیت تداوم داشته باشد «رویه فعلی در سال‌های آینده برقرار خواهد بود و حتی شدیدتر نیز می‌شود.» به گفته مرکز پژوهش‌های مجلس، «انباشت سریع بدهی عمومی ناشی از کسری بودجه‌های مداوم می‌تواند در آینده نزدیک به بروز بحران اقتصادی بینجامد و برای خروج از شرایط خطیر کنونی هیچ راهی جز تن دادن به اصلاحات ساختاری و همه‌جانبه بودجه وجود ندارد.»
مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به آمار‌های اقتصادی نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی اضافه می‌کند: «(این نسبت) در سال ۱۳۹۰ بیش از ۲۶ درصد بوده، اما طی یک روند کاهشی به کمتر از ۱۵ درصد در سال ۱۴۰۰ رسیده است. کاهش نرخ سرمایه‌گذاری، در سال‌های اخیر کاهشی بوده و این امر، نه فقط موجب می‌شود ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی فراهم نشود، بلکه ممکن است به آستانه‌ای برسد که حتی ظرفیت‌های مولد فعلی نیز دچار استهلاک و فروسایی شود.» بنابراین اصلاح بودجه‌ریزی در کشور امری بسیار ضروری است، چراکه بودجه مهم‌ترین سند حکمرانی مالی سالانه بخش عمومی کشور است. این سند خط‌مشی مرکزی حاکمیت نشان می‌دهد دولت چگونه اهداف سالانه خود را اولویت‌بندی می‌کند. اما از دیدگاه مرکز پژوهش‌ها، چارچوب‌های کلی که برآیند تصمیمات اتخاذ شده درباره شیوه حکمرانی در بخش عمومی است، محدودیت‌های بسیار مهمی را به سند بودجه سالانه تحمیل می‌کند.
شرایط فعلی بودجه چگونه است؟
عملکرد بودجه در سال‌های اخیر حاکی از تحقق کسری بودجه بسیار زیادی است. میزان کسری برای سال ۱۳۹۸ بیش از ۱۳۰ هزار میلیارد تومان و برای سال ۱۳۹۹ بیش از ۱۸۰ هزار میلیارد تومان و در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بوده است. این کسری‌ها از دو طریق انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تامین شده است که هر دو مورد انباشت بدهی هستند.
درخصوص سال ۱۴۰۲ هم می‌توان گفت منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه در سال ۱۴۰۱ حدود ۵۵ درصد رشد کرده است. مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ سرفصل درآمد‌ها به عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ حدود ۵۶ درصد رشد کرده است. منابع حاصل از صادرات نفت و فروش اموال نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۳۷ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۹۷ درصد رشد داشته است. بخشی از این افزایش ناشی از بیش‌برآوردی منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتی است. سرفصل هزینه‌های دولت با رشد ۴۵ درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. از مهم‌ترین دلایل این افزایش رشد ۲۰ درصدی پرداختی کارکنان و بازنشستگان دولت در سال ۱۴۰۲ و رشد بیش از ۱۰ درصدی و سایر فوق‌العاده‌ها در لایحه ترمیم حقوق نیمه دوم سال ۱۴۰۱ و انتقال بخشی از مصارف جدول هدفمندسازی یارانه‌ها به مصارف عمومی است.
همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق بدهی در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ اعتبار اختصاص یافته برای بازپرداخت تعهدات دولت (که بخش عمده آن بازپرداخت اوراق سررسید شده است) با رشد ۴۸ درصدی همراه بوده است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان اعتبارات عمرانی نیز نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش ۲۶ درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ بیش از ۹۰ درصد افزایش داشته است. دلیل اصلی این اختلاف پرداخت کمتر از مصوب مخارج عمرانی به دلیل عدم تحقق بخشی از منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۱ است.
نسبت کسری تراز عملیاتی از بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ (معادل منفی ۲۴ درصد) نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش یافته و بدتر شده است. ولی همچنان این نسبت در مقایسه با بودجه سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ مقدار کمتری است. البته نسبت کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ کاهش یافته و بهتر شده است.
اثرات پولی‌سازی کسری بودجه
مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که «تامین این میزان کسری به هر شکلی که انجام شود، پیامد‌های آن گریبانگیر اقتصاد خواهد شد.» کارشناسان این مرکز درباره آنچه «پولی‌سازی» کسری بودجه خوانده شده نیز هشدار داده و می‌گویند: «پولی‌سازی کسری بودجه چه در قالب استقراض مستقیم از بانک مرکزی و چه به شکل برداشت از منابع صندوق توسعه ملی، باعث ایجاد تورم‌های بالا در ماه‌های پیش رو می‌شود.»
از دیدگاه بازوی پژوهشی قوه مقننه، انتشار اوراق قرضه برای جبران کسری بودجه در حالی موجب انتقال بار مشکلات به آینده می‌شود که برداشت از صندوق توسعه ملی با هدف پوشش هزینه‌های غیرسرمایه‌گذاری دولت نیز، علاوه بر محروم شدن آیندگان از این منابع یا عواید آن، به کارکرد توسعه‌ای این صندوق خدشه وارد خواهد کرد.
صادرات نفت بیشتر می‌تواند کسری بودجه را کاهش دهد؟
پاسخ مرکز پژوهش‌های مجلس به این سوال منفی است، چرا که گزارش مرکز پژوهش‌ها می‌گوید: «حتی در صورت فراهم شدن امکان صادرات بیشتر نفت، تنها بخشی از این کسری بودجه رفع خواهد شد و مساله اصلی همچنان برقرار است. به علاوه اینکه استفاده زیاد از درآمد‌های نفتی در بودجه، معضلات متعدد دیگری از جمله بیماری هلندی و تضعیف تولید کشور را به دنبال دارد.» بنابراین راهکار اصلی باید به گونه‌ای ایجاد شود که «دخل وخرج دولت طوری تنظیم شود که علاوه بر کاهش کسری بودجه، وابستگی حداقلی به درآمد‌های نفتی را نیز در پی داشته باشد.»
کسری بودجه از سمت منابع
اگر از سمت منابع به بودجه نگاه کنیم، مهم‌ترین متغیر درآمد‌های نفتی است که با منابع بودجه ارتباط مستقیم دارد. با توجه به افزایش نرخ ارز و لزوم تامین کالا‌های اساسی با قیمت مناسب در کشور، سهم چشمگیری از درآمد‌های نفتی به خرید و واردات کالا‌های اساسی اختصاص یافته و در مقابل سهم منابع قابل برنامه‌ریزی دولت در بودجه کاهش می‌یابد.
مالیات یکی دیگر از منابع درآمدی دولت است که در تامین مالی دولت اهمیت فراوانی دارد. توانایی دولت در میزان و نوع مالیات‌ستانی دولت وابسته به کیفیت حکمرانی است. هرچه کیفیت مالیات‌ستانی بهتر باشد، خدمات دولتی گسترده‌تر و بهتری ارایه می‌شود.
در این باره مرکز پژوهش‌ها می‌گوید برای بهبود سهم مالیات از کل منابع بودجه، علاوه بر تعریف پایه‌های مالیاتی متعدد، باید فضای کسب‌وکار اقتصادی رو به بهبود باشد تا دولت بتواند از منافع حاصله مالیات اخذ کند. وقتی فضای کسب‌وکار عمومی مساعد نیست، مالیات‌ستانی نیز بسیار دشوارتر است. نرخ تورم‌های بالا و متمادی از جمله عوامل آسیب‌زننده به فضای عمومی کسب‌وکار است. در کنار آن، فساد و تعارض منافع تصمیم‌گیران موجب می‌شود موانع قانونی و اجرایی مختلفی در راستای دریافت مالیات کافی ایجاد کنند.
زمانی که کسری بودجه افزایش می‌یابد، انگیزه برای اعمال سیاست‌های انقباضی را تحریک می‌کند. اعمال این سیاست‌ها موجب افزایش درآمد‌های مالیاتی دولت می‌شود. درصورتی که مقدار مالیات اخذ شده کمتر از هدف‌گذاری‌ها انجام شده باشد، یکسری اقدام‌های اصلاحی و توسعه زیرساختی برای بهبود صورت می‌گیرد تا کارآمدی نظام مالیاتی افزایش یابد و این اتفاق موجب افزایش درآمد‌های مالیاتی می‌شود.
