معایب سیاست صنعتی بی‌هدف

دیگر به‌طور قطع پذیرفته شده است که آنچه یک ملت (یا منطقه) در تولید آن تخصص دارد، برای ثروت و رفاه ساکنان آن اهمیت کلیدی دارد. از نظر تاریخی، عموما توافق شده است که تجارت متقارن -تجارت کالا‌های مشابه بین کشور‌ها در سطوح مشابهی از پیشرفت‌های فناوری و قابلیت‌های تولیدی- برای هر دو شریک تجاری سودمند بوده است. در این موارد، استفاده از نظریه تجاری ریکاردو برای شرکای تجاری خالی از فایده نبوده است. این گزارش، اما موقعیت‌هایی را توضیح می‌دهد که نظریه تجاری ریکاردو برای یکی از شرکای تجاری سودمند نیست و در عین حال، مکانیزم‌های اقتصادی را که به عنوان مطلوب سازی سیاست صنعتی شناسایی شده اند مطرح می‌کند.

از زمان سیاست‌های «جایگزینی واردات» انگلستان در طول دهه ۱۴۰۰ میلادی که با تمرکز آن بر پارچه و لباس پشمی ارزش‌افزوده بسیاری خلق کرد، به اشکال مختلف، دلایل زیادی برای سیاست صنعتی مطرح شده است. هرچند این سیاست یعنی جایگزینی واردات دیگر امروز مطلوب نیست. نتیجه این سیاست‌ها در انگلستان از طریق افزایش عوارض صادراتی پشم خام حاصل شد و پشم انگلیسی را برای تولیدکنندگان داخلی ارزان‌تر از تولیدکنندگان خارجی کرد. با این حال، دلایل اهمیت قدرت تولیدی متفاوت است و در طول سالیان گذشته ادراک این مساله از استنتاج‌های شهودی به شواهد علمی تبدیل شده است.

ریشه‌های تاریخی سیاست صنعتی

وقتی گزنفون، در کتاب خود (راه‌ها و وسایل) اظهار کرد که مشکلات اقتصادی یک شهر را می‌توان با افزایش اندازه جمعیت بهبود بخشید، او متوجه افزایش بازده یا صرفه‌جویی در مقیاس شده بود. داستان بیان‌شده در اینجا از دهه ۱۴۰۰ آغاز می‌شود، با سیاست‌های عملی و با درک سیستمی که اساسا در سال ۱۵۸۹ با کتاب پرفروش جووانی بوترو در مورد عظمت و شکوه شهر‌ها شروع شد که امروزه نسبتا ناشناخته است. اگر به ریچارد گلدتویت، مورخ اقتصادی ایالات‌متحده رجوع کنیم می‌گوید، تاریخ ظهور تمدن اروپایی در واقع فرآیند ظهور سیاست‌هایی بوده است که می‌توانند آبا و اجداد سیاست‌های صنعتی امروزی باشند. گلدتویت استدلال می‌کند که از قرن دوازدهم به بعد تولیدکالا‌هایی که قبلا از شام وارد می‌شدند در اروپا شروع شد. هسته اصلی آنچه به طور کلی به‌عنوان «انقلاب تجاری» از آن یاد می‌شود، رشد یک بخش صنعتی بود. بعدها، این منطق همه کشور‌های اروپایی بود که موفق به ارتقای بخش صنعتی خود شدند، از انگلستان در دهه ۱۴۰۰ تا ظهور اقتصاد توسعه کلاسیک و طرح مارشال و تنها در دوره‌های بسیار کوتاه تاریخ اقتصادی این اصل یعنی خلق ثروت از طریق ارتقای ساختاری بخش‌های تولید ملی کنار گذاشته شده است.

همان‌طور که شرکت‌های صنعتی، در ابتدا چند سال زیان را پشت سر می‌گذارند و نیاز به یارانه‌های حمایتی دارند، کل سیستم‌های ملی نیز قبل از اینکه سودآور باشند، به سال‌ها یارانه و حمایت نیاز دارند. این دوره از حفاظت که لیبرال بزرگ جان استوارت میل، آن را حفاظت از صنعت نوزاد نامید، هنوز موردنیاز است. انگلستان نمونه‌ای از کشوری است که به نظر می‌رسد یک سیاست صنعتی بدون تئوری ایجاد کرده است. در قرن پانزدهم، انگلستان کشوری فقیر بود که به‌شدت به بانکداران ایتالیایی بدهکار بود. محصول اصلی صادراتی این کشور پشم خام بود. با این حال، در یک دوره نسبتا کوتاه، انگلستان از یک کشور فقیر در حاشیه اروپا به کشوری پیشرو در جهان و از یک کشور دارای کشاورزی فقیر به کشوری دارای امپراتوری جهانی که خورشید هرگز در آن غروب نکرد تبدیل شد. روایت‌های مختلفی در مورد چگونگی وقوع این اتفاق وجود دارد. احتمالا سیاستی که در ابتدا برای افزایش درآمد‌های ملی در نظر گرفته شده بود، یعنی مالیات بر صادرات پشم خام، در نهایت به محصول جانبی ناخواسته ایجاد یک صنعت داخلی پارچه پشمی منجر شد. انگلستان بسیار زودتر متوجه شد که وابستگی به صادرات کالای خام راه پیشرفت نیست.

طرح مارشال و نیاز به کشف مجدد اقتصاد صنعتی

عجیب است که در دوره پس از جنگ جهانی دوم، شاهد رشد همزمان دو نوع تئوری اقتصادی متناقض بودیم. از یک‌سو، با طرح مارشال ۱۹۴۷، در سطح عملی، شاهد تکرار اصولی بودیم که به انگلستان در دهه ۱۴۰۰ برمی گردد: یعنی تنها راه ایجاد ثروت ملی گسترده، صنعتی سازی است. در واقع، طرح مارشال اروپا را مجددا صنعتی کرد. از سوی دیگر، در سطح نظری، مقالات نظری پل ساموئلسون در مجله اقتصادی در سال‌های ۱۹۴۸ و ۱۹۴۹ براساس نظریه تجارت ریکاردو، تقریبا برعکس این موضوع را استدلال می‌کرد: «هر چه تولید کنید، تجارت بین‌الملل به ایجاد یکسان‌سازی قیمت عوامل تمایل دارد.» به نوعی یک نظریه استدلال می‌کرد کالایی که تولید می‌کنید، پتانسیل رشد اقتصادی شما را تعیین می‌کند؛ اما یکی دیگر ادعا داشت که رشد اقتصادی نسبت به کالای تولیدی شما خنثی است. دو نظریه متضاد که تولید برای خلق ثروت لازم است و اینکه چنین نیست، در کنار هم رایج بودند، اما به‌آرامی، با توسعه جنگ سرد، نظریه ساموئلسون برتری یافت. با این حال در سال‌های اخیر سیاست صنعتی بار دیگر به مرکز توجه حوزه عملی و نظری اقتصاد بازگشته است. نتایج موفق اعمال این سیاست‌ها توسط طیفی از مطالعات نیز به اثبات رسیده است.

بازی سیاست صنعتی جدید

در مورد سیاست صنعتی، به نظر می‌رسید که بیانیه حزب جمهوری‌خواه ایالات‌متحده در سال ۱۸۸۴ براساس نوشته‌های جیووانی بوترو در ۳۰۰سال قبل از آن ساخته شده است: بزرگ‌ترین تنوع صنعتی بیشترین بهره وری، رونق عمومی و آسایش و استقلال کشور را به ارمغان می‌آورد. اصل سیاست صنعتی این بود که بالاترین حمایت را در مورد پیچیده‌ترین محصول از نظر فنی اعمال کند. از آن زمان، بسیاری از تحولات، موضوع را پیچیده کرده است. حداقل اندازه کارآمد شرکت‌های صنعتی و حتی ملت‌ها به میزان قابل‌توجهی افزایش یافته است. در دهه ۱۹۳۰ کشوری مانند استونی که در آن زمان ثروتمندتر از فنلاند بود و تنها یک‌میلیون نفر جمعیت داشت، می‌توانست در بسیاری از صنایع، رقابت داخلی خوبی داشته باشد؛ اما این دیگر امکان‌پذیر نیست. ماهیت گزارش چکینی در سال ۱۹۸۸ که در مورد بازار واحد در اروپا بحث می‌کرد، هنگام پیش‌بینی اینکه بیشتر مزایای بازار واحد به دلیل افزایش بازده در مقیاس در صنعت تولید اتفاق می‌افتد، نکته خوبی داشت. چیزی که چکینی محاسبه نکرد، این بود که بر اثر نرخ ارز منجمد در قالب یورو، صنعت تولیدی در کشور‌های پیرامونی اروپا از بین خواهد رفت و در نتیجه یک وضعیت برد- باخت ایجاد می‌شود که در نهایت آلمان ظاهر می‌شود. این امر لزوم هماهنگی سیاست‌های ارزی و صنعتی را در مرکز توجه قرار می‌دهد. نمی‌توان سیاست صنعتی داشت، در حالی که سیاست ارزی مانع توسعه صادرات عمل می‌کند. تضعیف پول ملی در گام‌های اول توسعه صنعتی، می‌تواند به رشد بلندمدت اقتصادی و توسعه صنعتی صادرات محور کمک کند؛ زیرا حرکت نیروی کار و سرمایه به بخش‌های صنعتی و رشد صادرات را تشویق می‌کند. از آنجا که بخش صنعت سرریز‌های مثبتی برای تمام اقتصاد دارد، این انتقال منابع باعث رشد اقتصادی می‌شود. همین‌طور صنعت باعث انتقال گسترده‌تر و سریع‌تر دانش فنی و مهارت به سایر بخش‌های اقتصاد می‌شود. بسیاری از کشور‌ها در گام اول توسعه سیاست‌های هماهنگی را برای توسعه صنعت به کار گرفتند. چین و آسیای شرقی نمونه موفق ایجاد نظام هماهنگ سیاستگذاری برای توسعه صنعتی هستند. اما در ایران این سیاست‌های ناهماهنگ به‌وفور به چشم می‌خورند. بر این اساس، در سیاست صنعتی جدید، کشور‌ها تمایل دارند از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهند.

دموکراسی‌های ثروتمند بیشتر از دیگر دولت ها، درگیر سیاست‌های صنعتی هستند و سیاست صنعتی به سمت زیرمجموعه‌ای از صنایع حرکت می‌کند که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت، همبستگی زیادی دارد. یعنی به نظر می‌رسد سیاست‌های صنعتی به طور سیستماتیک با بخش‌هایی همبستگی دارند که در آن مزیت نسبی آشکارتری وجود دارد. نتایج نیز نشان می‌دهد که دولت‌ها ترجیح می‌دهند سیاست‌های صنعتی را با بنگاه‌ها و صنایعی پیش ببرند که خود را پیش‌تر در بازار‌های بین‌المللی تثبیت کرده و خودی نشان داده اند. سیاست‌های صنعتی جدید به شکل اقدامات غیرتعرفه‌ای هستند. این سیاست‌ها که با هدف شکل دادن به ترکیب فعالیت‌های اقتصادی کار خود را پیش می‌برند، به دنبال تغییر قیمت‌های نسبی در بخش‌ها یا هدایت منابع به سمت فعالیت‌های هدفمند انتخابی خاص خود با هدف تغییر ترکیب بلندمدت فعالیت‌های اقتصادی هستند. جدیدترین یافته‌ها در این باره نشان می‌دهد که شاهد رشد استفاده از سیاست‌های صنعتی در تغییر ساختار اقتصاد هستیم و به طور مشخص، از ۲۰ درصد استفاده از این سیاستگذاری‌ها در سال ۲۰۱۰، به استفاده ۵۰درصدی از این سیاست‌ها در سال ۲۰۱۹ رسیده ایم. به این ترتیب، صنایع منتخب بیشتر از گذشته شاهد حمایت‌های توسعه‌ای دولت‎‌ها در سیاستگذاری خواهند بود. با وجود همه این نکات، از آنجا که سیاست‌های صنعتی تکنوکراتیک و پیچیده شده اند، برای اجرای آن‌ها ظرفیت اداری و مالی دولت باید بالا باشد و، چون بسیاری از کشور‌های جهان ظرفیت دولتی پایین و ضعیفی دارند، شاهد نابرابری‌های بزرگ در استفاده از سیاست‌های صنعتی در میان کشور‌ها هستیم. به عنوان نمونه، آلمان به عنوان پرچم دار این حوزه، دوبرابر دیگر کشور‌ها از سیاست‌های صنعتی بهره می‌جوید، در حالی که در بسیاری از کشور‌های فقیر سیاست صنعتی وجود ندارد. یک مطالعه جدید با استفاده از روش اندازه گیری سیاست‌های صنعتی از روی متن، حقایق جالبی را در مورد تحولات سیاست صنعتی و نحوه استفاده از آن آشکار می‌کند.

چهار یافته کلیدی بر مبنای این مطالعه برجسته می‌شوند. اولا، سیاست‌های صنعتی به شدت رایج هستند و از سال ۲۰۱۰ سهم آن‌ها در کل سیاست‌ها افزایش یافته است. ثانیا، کشور‌ها تمایل دارند از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهد. ثالثا، کشور‌های ثروتمندتر، بیشتر درگیر سیاست صنعتی هستند. در داده‌های این مطالعه، سیاست صنعتی در میان کشور‌های فقیر و بسیار فقیر نادرتر است. در نهایت، سیاست صنعتی به سمت زیرمجموعه‌ای از صنایع هدف قرار می‌گیرد که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت همبستگی زیادی دارد. نکته مهم این است که اگرچه سیاست صنعتی رایج است، اما به طور مساوی در بین کشور‌ها توزیع نشده است و کشور‌های فقیر در رقابت با کشور‌های ثروتمند به شدت ناتوانند؛ زیرا فاقد ظرفیت‌های اداری و مالی لازم برای استفاده از سیاست‌های صنعتی تکنوکراتیک هستند. چهار یافته کلیدی براساس مطالعات جدید به این شرح است. اول، سیاست صنعتی (IP) رایج است (۲۵درصد از سیاست‌ها در پایگاه داده گزارش) و از سال ۲۰۱۰ گسترش یافته است.

دوم، کشور‌ها تمایل دارند از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهند. سوم، دموکراسی‌های ثروتمند بیشتر درگیر IP هستند. چهارم، سیاست صنعتی به سمت زیرمجموعه‌ای از صنایع هدف قرار می‌گیرد که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت همبستگی زیادی دارد؛ اما در طول تاریخ باعث تشویق حرکت رو به بالا در فضای محصول شده است. ایران باید استفاده مشروط و درست از این سیاست‌ها را در دستور کار قرار دهد. یک تجربه تاریخی بزرگ و شواهد علمی روز تایید می‌کند که سیاست‌های صنعتی می‌توانند موفقیت‌آمیز باشند و تغییرات ساختاری اقتصاد را سرعت بخشند.