چرا دولت‌ها در ایران نمی‌توانند تغییری اساسی ایجاد کنند؟
در دومین جلسه از سلسله نشست‌های «هم‌اندیشی برای اقتصاد ایران»، به موضوع «اقتصاد سیاسی ناترازی‌ها و اصلاحات اقتصادی» پرداخته شده است.
مسعود نیلی، اقتصاددانی که در اولین جلسه این نشست‌ها ناترازی‌های موجود در اقتصاد ایران را تشریح کرده بود، در این نشست به این پرسش پاسخ داد که مسیر اصلاحات جامع اقتصادی در کشور چه الزاماتی دارد و از کجا می‌گذرد؟ به گفته او شاید مهم‌ترین مساله در مواجهه با ناترازی‌ها، درک درست از رفتار دولت یا همان اقتصاد سیاسی است؛ چون باید مشخص شود دولت براساس چه مبانی و اصولی وارد برخی بازارها شده و از ورود به برخی دیگر اجتناب کرده است.
از سوی دیگر، داستان اقتصاد سیاسی و تصمیماتی که سیاستمدار در سیاستگذاری اقتصادی می‌گیرد، در نتیجه حل چهار تعارض منافع شکل می‌گیرد. تعارض منافع بین شهروندان، تعارض منافع بین شهروندان و حکومت، تعارض منافع بین شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع و تعارض منافع بین بوروکراسی و سیاستمدار. مشروح مباحث مطرح‌شده در این نشست در شماره این هفته «تجارت فردا» ارائه و فایل تصویری آن در «اکو ایران» منتشر می‌شود.
مسعود نیلی اعتقاد دارد اقتصاد سیاسی، تحلیل تصمیم دولت با توجه به منتفع‌شوندگان و متضررشوندگان است. برای نمونه در بازار انرژی که دولت مداخله کرده و امروز ناترازی بزرگی در آن شکل گرفته است، دو دسته ذی‌نفع وجود دارد؛ یک‌دسته ذی‌نفعان درشت و کلان مثل صنایع انرژی‌بر هستند که از انرژی ارزان استفاده می‌کنند و عایدی قابل‌توجهی نصیب آن‌ها می‌شود؛ یک دسته هم ذی‌نفعان معیشتی، یعنی افرادی مانند رانندگان تاکسی‌های اینترنتی، پیک‌های موتوری و حتی افراد عادی دخیل در فرآیند قاچاق سوخت هستند که زندگی خود را با این درآمد می‌گذرانند.
در یک قاب بلندمدت، ذی‌نفعان معیشتی فقط نفع کوتاه‌مدت دارند و بازنده‌های بلندمدت این شرایط هستند، چون در نهایت چیزی در اقتصاد نمی‌ماند که این دسته از آن بهره‌مند شوند؛ بنابراین در عمل تداوم این روش نوعی توزیع فقر است.
داستان اقتصاد سیاسی
نیلی در ادامه به فرآیند انتخابات و تعارضات منافع چهارگانه‌ای که براساس آن در یک جامعه به وجود می‌آید پرداخت. به گفته او مصرف کالای خصوصی یک تصمیم فردی و شخصی و مصرف کالای عمومی یک تصمیم جمعی است. از آنجا که مصرف کالای عمومی اشتراکی است، تصمیم در مورد آن هم باید جمعی گرفته شود. اینکه چقدر کالای عمومی و با چه کیفیتی عرضه شود و چه کسی آن را تامین مالی کند، تصمیم مشترک مردم است که در انتخابات رقم می‌خورد.
بنابراین انتخابات فرآیندی برای تصمیم‌گیری جمعی است، زیرا مصرف کالاهای عمومی نیاز به مشارکت همگانی دارد. اولین تعارض منافع اینجا و در نتیجه اختلاف‌نظر میان مالیات‌دهندگان و بهره‌مندان از هزینه‌های دولت، به وجود می‌آید که باعث ایجاد تعارض منافع میان شهروندان می‌شود.
تعارض منافع دوم بین شهروندان و حکومت وجود دارد؛ به این معنی که سیاستمداران، علاوه بر جلب رای مردم، به قدرت و کنترل منابع نیز علاقه‌مندند. تصمیمات آن‌ها می‌تواند منافع شخصی یا گروه‌های خاص را تحت‌تاثیر قرار دهد. سومین لایه تعارض منافع بین شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع است. گروه‌های ذی‌نفع با لابی‌گری و نفوذ سیاسی، سیاستگذاری‌ها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند، به‌خصوص در جهت منافع خود.
و در نهایت در لایه چهارم تعارض منافع بین بوروکراسی و سیاستمدار است؛ به این معنی که بوروکراسی که دانش و اطلاعات اداره کشور را در اختیار دارد، با بهره‌گیری ازعدم تقارن اطلاعات، بر تصمیم‌های سیاستمداران تاثیر می‌گذارد. داستان اقتصاد سیاسی و تصمیماتی که سیاستمدار در سیاستگذاری اقتصادی می‌گیرد، در نتیجه حل این چهار تعارض منافع است.
با این وجود این اقتصاددان اعتقاد دارد شرایط در ایران بسیار متفاوت است؛ به‌گونه‌ای که نهاد انتخابات مسوولیتی در قبال کالای عمومی ندارد. لایه اول هرم کالا و خدمات که شامل سیاست داخلی و خارجی، روابط خارجی و امنیت می‌شود در دستور کار انتخابات نیست؛ چون کسی که انتخاب می‌شود، معمولا در این امور تصمیم‌گیری نمی‌کند. او راجع به سیاست داخلی هم نمی‌تواند نظر قطعی بدهد که می‌خواهد چه بکند.
مسائل مربوط به قوه قضائیه هم کاملا خارج از قوه مجریه است. بنابراین آنچه در دنیا به خاطر آن انتخابات برگزار می‌شود، یعنی گرفتن یک تصمیم اشتراکی راجع به کالای عمومی، در کشور ما چندان موضوعیت ندارد. نتیجه اینکه دولت‌هایی که روی کار می‌آیند، نمی‌توانند تغییر چندانی در رویکردها صورت دهند و در نتیجه تنها کارشان مداخله در اقتصاد است.
انسداد مسیر تنفس اقتصاد ایران
نیلی در ادامه رفاه مردم را به چهار لایه اصلی تقسیم می‌کند. لایه اول کالاهای عمومی، مانند امنیت، حقوق فردی، صلح و آزادی است که توسط دولت تامین می‌شوند، زیرا بازار نمی‌تواند آن‌ها را به‌طور موثر عرضه کند. این کالاها زیربنای عملکرد بازار هستند و بدون آن‌ها بازار دچار اختلال می‌شود.
بااین‌حال، تامین این کالاها هزینه‌بر است و نیازمند مالیات بیشتر است که می‌تواند مصرف خصوصی را کاهش دهد. لایه دوم زیرساخت‌ها، شامل جاده‌ها، راه‌آهن، منابع طبیعی و فناوری اطلاعات است. این زیرساخت‌ها سرمایه‌بر هستند و هزینه‌های آن‌ها در بلندمدت بازمی‌گردد. برای تامین مالی این لایه، اقتصاد باید به‌خوبی کار کند. حوزه‌های اجتماعی لایه سوم مانند بهداشت و آموزش است که سودآور نیستند، اما می‌توانند بخشی از هزینه‌های خود را تامین کنند.
در این لایه هم دولت و هم بخش خصوصی می‌توانند فعالیت کنند. میزان دخالت دولت در این حوزه در کشورهای مختلف متفاوت است. در نهایت لایه چهارم بخش‌هایی مانند کشاورزی، صنعت، مسکن و انرژی است که سود و مازاد تولید می‌کند. فعالیت‌های اقتصادی اصلی در این لایه شکل می‌گیرد و منابع اقتصادی لازم برای سایر لایه‌ها از این بخش تامین می‌شود.
به گفته او در کشورهای دیگر، در لایه مذکور یا همان لایه چهارم کالا و خدمات، مازاد ایجاد شده و به پایین سرریز می‌شود. در اقتصاد ایران قسمت تعامل با بازارهای خارجی بسته شده و به جای اینکه منبع درآمد باشد، مرکز هزینه است، یعنی از بازار خارج، فقط هزینه به اقتصاد ایران وارد می‌شود. وقتی این مسیر بسته باشد، انرژی اقتصاد در داخل تخلیه می‌شود که نمودش تورم و رانت و فساد است.
تورم باعث می‌شود مداخله دولت در جهت حمایت از خانوار بیشتر شود که در واقع همان قیمت‌گذاری است، یعنی داخل هم بسته و با بنگاه مناقشه ایجاد می‌شود. مسیر بازار خارجی و بازار داخلی هر دو بسته می‌شود و حالا نه‌تنها درآمدی تولید نمی‌شود که دائم زیان ایجاد می‌شود.
بخشی که باید کل اقتصاد را تغذیه کند، به مرکز زیان تبدیل می‌شود. اینجاست که دولت برای سرپا نگه داشتن این مرکز زیان، تلاش می‌کند آب، انرژی، منابع طبیعی و… را با قیمت پایین ارائه کند که نتیجه‌اش ناترازی‌های متعدد است. اداره صنعت با خودکفایی، جایگزینی واردات و قیمت‌گذاری دستوری، به ضعیف شدن بخش خصوصی و گسترده شدن بخش غیررسمی اقتصاد منجر می‌شود و دولت وارد مدیریت و مالکیت بنگاه‌های مهم و بزرگ می‌شود.
آنچه در اقتصادهای دیگر با مازاد اداره شده، در کشور ما با نفت و منابع طبیعی ارزان اداره و در مقابل راهبردهای خودکفایی و عدالت اجتماعی دنبال شده است. در نتیجه در لایه سرمایه‌بر، ترکیب بنگاهداری غیردولتی رانتی و بنگاه‌های دولتی ناتوان و بدهکار و در لایه پایین هم دولت ضعیف شکل گرفته است.
اقتصاد ایران سرمایه‌داری است؟
نیلی ادامه می‌دهد: نکته جالب‌توجه این است که برخی روشنفکران در تحلیل اقتصاد ایران آن را یک اقتصاد سرمایه‌داری به حساب می‌آورند و مصداقش را خصوصی‌سازی لایه سوم، یعنی آموزش و درمان، می‌دانند؛ درحالی‌که توجه نمی‌کنند دولت به دلیل فقدان منابع و بی‌پولی این رویکرد را در پیش گرفت وگرنه اساسا هیچ تمایلی به ورود بخش خصوصی به این عرصه نداشته است. در واقع این تصمیم از سر ناچاری و نداری بود، نه یک اراده فعال که تصمیم گرفته باشد آموزش عالی و بهداشت و درمان را خصوصی کند. دولت نمی‌تواند بیمارستان‌هایش را اداره کند؛ درنتیجه از بخش خصوصی می‌خواهد وارد این بخش شود، حتی حاضر است ساختمان بیمارستان دولتی را هم در اختیار بخش خصوصی قرار دهد.
به همین دلیل است که اقتصاد ایران تبدیل به یک اقتصاد خصولتی با بنگاه‌های بزرگ رانتی، دولت ضعیف و بدهکار و بخش خصوصی ضعیف و کوچک شده و این وضعیت ناشی از شرایطی است که برای لایه بالا ایجاد شده است؛ همان قسمتی که اقتصادهای درحال‌توسعه آن را باز کردند و مسیر تنفس اقتصاد است اما در کشور ما از داخل و خارج بسته شده و طبیعی است که نتیجه آن چنین ناترازی‌های عمیق و مستمر و متعددی باشد.
ضرورت «آتش‌بس» در سیاست خارجی
این اقتصاددان اعتقاد دارد با یک نگاه واقع‌بینانه در حوزه سیاست خارجی نمی‌توان در یک بازه کوتاه‌مدت شاهد تحولات بزرگی بود، اما می‌توان از وضعیت «آتش‌بس» استفاده کرد. یعنی حداقل سیاستگذار اطمینان بدهد ناترازی بیش از این پیش نمی‌آید و وضعیت از شرایط غیرقابل پیش‌بینی و بی‌ثبات کنونی خارج می‌شود و در شرایط بدون تنش‌های ناگهانی باقی می‌ماند. اصلاحات اقتصادی هم تدریجی است و لازم نیست در یک بازه کوتاه‌مدت با سرعت زیادی جلو رفت. اما در اصلاح سیاست‌های اجتماعی و فرهنگی لازم است کارهای بیشتری انجام شود. اگر اصلاحات اقتصادی را بدون توجه به اصلاح روابط خارجی و اصلاح اجتماعی و فرهنگی انجام دهیم، همان‌طور که بارها این تجربه را داشته‌ایم، بعد از چند سال دوباره به همان جای قبل برمی‌گردیم.
مهم‌ترین ماموریت دولت چهاردهم
نیلی تاکید می‌کند مهم‌ترین کاری که امروز باید انجام شود این است که ابتدا اعتماد میان دولت و جامعه به حدی برسد که اساسا بتوان کار اصلاحات جامع اقتصادی را شروع کرد. این اعتماد، هم ابعاد فرهنگی و اجتماعی دارد و هم بعد اقتصادی؛ در حوزه اقتصاد باید اعتماد را از طریق دیگری جلب کرد و آن حذف تدریجی خصولتی‌هاست. رابطه حکومت با جامعه در موقعیت شکننده‌ای قرار دارد و درنتیجه نحوه ورود به اصلاحات اقتصادی بسیار اهمیت پیدا می‌کند.
بازسازی رابطه دولت و جامعه درحال‌حاضر مهم‌ترین اولویت است. نظام حکمرانی برای انجام هر اقدامی در راستای اصلاحات اقتصادی با مساله مهم اعتماد عمومی و مقبولیت اجتماعی مواجه می‌شود که ممکن است به پاشنه‌آشیل اصلاحات اقتصادی تبدیل شود.
به اعتقاد این اقتصاددان، کشور به لحاظ اجتماعی فرهنگی، به لحاظ اقتصادی و به لحاظ روابط خارجی، در شرایطی به‌غایت پیچیده قرار گرفته است. ناترازی‌ها به مرحله دشواری رسیده و محدودیت منابع ما را به سمت مواجهه انفعالی با آن‌ها سوق داده است.
سرمایه اجتماعی نظام حکمرانی با توجه به شکاف‌های عمیق بین‌نسلی و درون‌نسلی از یک طرف و ابعاد مختلف فساد از طرف دیگر، در وضعیت نامناسبی به سر می‌برد. این وضعیت ضمن اینکه خودش در مرحله دشواری قرار دارد، به‌هیچ‌وجه برای اصلاحات اقتصادی به منظور رفع ناترازی‌ها مساعد نیست.
اتفاقات چند ماه اخیر نشانه‌هایی از شکل‌گیری درکی نزدیک به واقعیت به منظور خروج از دشواری‌های پیچیده را نمایان کرده است؛ اما لازم است توجه شود که عظمت ابعاد مشکلات و پیچیدگی‌های زیاد ناشی از درهم‌تنیدگی آن‌ها نیازمند شکل‌گیری یک استراتژی واقع‌بینانه و قابل اجرا برای عبور با حداقل هزینه از شرایط جاری است. این استراتژی همان‌طور که در توضیحات من بود، لازم است حداقل سه سرفصل ناترازی‌های زیست‌محیطی و مالی، شکاف‌های اجتماعی و فرهنگی و شرایط سرمایه اجتماعی و بالاخره وضعیت روابط خارجی کشور را پوشش بدهد.
