خصوصی‌سازی در ایران چگونه منحرف شد؟
این پژوهش حلقه مفقوده خصوصی‌سازی در ایران را ناچیز بودن سهم مشارکت دو بخش خصوصی و مردمی در روند خصوصی‌سازی معرفی و تاکید می‌کند به دلیل شکل واگذاری و نبود فضای کسب‌وکار مناسب، نه بخش خصوصی و نه توده مردم توان شرکت و حضور فعال در خصوصی‌سازی را نداشته‌اند. در نتیجه مقصد اصلی بنگاه‌های دولتی، نهادهای عمومی و شبه‌دولتی بودند که در سایه ضعیف شدن بخش خصوصی رشد کردند.
پژوهشگران معتقدند که برای بازگشت به جاده اصلی خصوصی‌سازی دو راهکار باید مدنظر قرار گیرد: نخست اینکه باید به‌صورت تدریجی درآمدهای مالیاتی جایگزین درآمدهای نفتی شوند. در گام دوم نیز، به جای اصرار بر کوچک کردن بخش دولتی از طریق واگذاری، نگه داشتن دولت در اندازه فعلی و بزرگ کردن بخش خصوصی برای تعادل بخشی دو بخش، در دستور کار قرار گیرد.
تجربه کشورهای موفق در اجرای خصوصی‌سازی، همچون انگلستان در دوران حکومت مارگارت تاچر، گویای این امر است که در این قسم از کشورها اولا یک بخش‌خصوصی قدرتمند از پیش وجود داشته و ثانیا حجم واگذاری بین بخش دولتی و خصوصی در ابتدا اندک و به‌صورت تدریجی بوده است. تجربه یک پژوهش نشان می‌دهد که در نبود یک بخش‌خصوصی قدرتمند، در نهایت مقاصد خصوصی‌سازی در کشور، عمدتا نهادهای عمومی غیردولتی و شبه‌دولتی بوده که باعث شده خصوصی‌سازی در کشور با شکست روبه‌رو شود.
این پژوهش تاکید می‌کند که نیاز است بخش‌خصوصی متناسب با بخش دولتی رشد کند، چراکه راه‌حل، نه در کوچک کردن بخش دولتی از طریق واگذاری، بلکه در نگه داشتن دولت در اندازه فعلی و در عوض بزرگ کردن بخش‌خصوصی است. در بخش مقدماتی این پژوهش با عنوان «تاثیر دولت رانتیر بر فرآیند خصوصی»، به این موضوع اشاره می‌کند که پول نفت یا ثروت باد‌آورده وقتی وارد مناسبات اقتصاد سیاسی کشور می‌شود، در اقتصاد، بیماری هلندی و در سیاست، دولت رانتیر را به‌وجود می‌آورد.
دولت رانتیر، دولتی است که بخش اعظم درآمد خود را از راه صدور یک یا چند ماده خام به کشورهای خارجی به‌دست می‌آورد. وابستگی به این ثروت که در واقع دارایی و نه درآمد است، سبب تغییر ماهیت دولت می‌شود و آن را تبدیل به یک‌گونه خاص از دولت‌ها می‌کند که در هر یک از رشته‌های جامعه‌شناسی، علوم سیاسی و اقتصاد در مورد ویژگی‌های آن بحث می‌شود. از آنجا که در دولت رانتیر، این ثروت (رانت)، مستقیما و انحصارا وارد خزانه دولت می‌شود و دولت دریافت‌کننده اصلی و توزیع‌کننده رانت خارجی است، بنابراین یکی از اثرات این امر گسترش اندازه دولت و بخش دولتی در اقتصاد است.
به بیان دیگر، اگر در یک تقسیم‌بندی کلی، سه مولفه «حجم بودجه عمومی دولت»، «میزان مقررات‌گذاری» و نوع «مالکیت» را دلیل بزرگ یا کوچک شدن اندازه دولت‌ها در اقتصاد در نظر بگیریم، دولت رانتیر با قرار دادن درآمد حاصل از رانت طبیعی در بودجه، موجب تاثیرگذاری بر دو مولفه اول می‌شود، در نتیجه آن، اندازه دولت و بخش دولتی در اقتصاد افزایش و به همان میزان بخش‌خصوصی ضعیف می‌شود. نکته‌ای که در اینجا لازم است بدان اشاره شود، آن است که با وجود منبع رانت به‌رغم اینکه موجب ایجاد یک وجه مشترک در دولت‌های رانتیر می‌شود، اما لزوما سرانجام و محتوای این دولت را یکسان نمی‌سازد و این تفاوت به مولفه‌هایی دیگر چون جغرافیا، جمعیت، فرهنگ و سایر موارد آن کشورها بازمی‌گردد، لذا تاکید و هدف این مقاله بررسی تاثیر وجود رانت درخصوصی‌سازی است.
طبق این پژوهش درباره اهمیت موضوع مورد بحث، اثر دولت رانتیر بر فرآیند خصوصی‌سازی، از آن جهت است که خصوصی‌سازی و کاستن از اندازه حجم دولت، همواره و در تمامی برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب، مورد تاکید و توجه دولت‌های مختلف بوده است، اما با موفقیت همراه نشده و به‌صورت ناقص عملیاتی شده است. این پژوهش در یک بخش به بررسی چیستی و ماهیت دولت رانتیر می‌پردازد، سپس با ارزیابی سه مولفه دخیل در بزرگ یا کوچک شدن اندازه دولت‌ها در اقتصاد، به تاثیر دولت‌های رانتیر بر این سه مولفه پرداخته است.
در بخش دیگر، براساس شاخص ۴۰ درصد وابستگی به رانت منابع طبیعی نشان داده شده که دولت ایران، از قرارداد کنسرسیوم و حتی قبل‌تر از آن، به سمت رانتیر بودن در حرکت بوده است که اوج آن در قبل از انقلاب را در سال‌های آغازین دهه ۵۰ می‌توان مشاهده کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دولت رانتیر در قبل از انقلاب، از طریق دو مولفه افزایش حجم عمومی بودجه دولت و مقررات‌گذاری، به گسترش اندازه دولت در اقتصاد عمل کرده است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که با پیروزی انقلاب اسلامی و تدوین قانون‌اساسی جدید، نه‌تنها حجم و اندازه دولت در اقتصاد کاهش نیافت، بلکه این روند دارای سیر افزایشی نیز بوده است. برای نشان دادن افزایش اندازه دولت در دوران پساانقلاب، سهم بودجه‌ای شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور به‌عنوان شاخص خصوصی‌سازی در نظر گرفته شده است.
دولت رانتیر قبل از انقلاب
براساس مقاله حاضر در تعریف، دولت رانتیر به‌عنوان کشورهایی تعریف می‌شوند که به‌طور منظم میزان قابل‌توجهی رانت خارجی دریافت می‌کنند. حق عبور کشتی‌ها از کانال سوئز و اجاره عبور خط لوله نفت از دورن قلمرو وبرخی کشورهای خاورمیانه نمونه‌هایی از رانت‌های خارجی‌اند. رانتیر به چهار ویژگی غلبه داشتن وضعیت رانت، متکی بودن بر رانت خارجی، وجود حکومت به‌عنوان دریافت‌کننده اصلی رانت خارجی و درگیر بودن عده کمی در تولید رانت و در عوض، توزیع‌کننده یا مصرف‌کننده بودن اکثریت اشاره می‌کند.
جیاکومو لوچیانی با کمی کردن معیار تشخیص این نوع دولت‌ها می‌گوید: دولتی که بیش از ۴۰ درصد از درآمدش از راه نفت و دیگر منابع طبیعی حاصل می‌شود، رانتیر قلمداد می‌شود. با توجه به تعاریف فوق، در این مقاله، نظر لوچیانی مبنای تشخیص و تمییز دولت‌های رانتیر قرار می‌گیرد. درباره دولت رانتیر در ایران باید گفت که هرچند از آغاز کشف نفت و قراردادهای نفتی در ایران بیش از یک قرن می‌گذرد، اما عایدات حاصل از آن تا قبل از قرارداد کنسرسیوم چندان قابل‌توجه نبود. براساس قرارداد کنسرسیوم سهم ایران در ابتدا و براساس اصل تنصیف ۵۰ درصد و سپس از سال ۱۹۵۷ به ۶۰ درصد رسید. بررسی‌ها نشان می‌دهد که قبل از انقلاب نیز افزایش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و رانتیر بودن تایید می‌شود.
در سال‌های ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۱ سهم درآمدهای دولت ناشی از فروش نفت از کل درآمدها از ۵/ ۴۸ درصد به ۵۸ درصد رسیده است. در سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ نیز سهم هر یک از اجزای درآمدی دولت به‌صورت ۷/ ۷۶ درصد از درآمد نفت، ۴/ ۱۹ درصد از درآمدهای مالیاتی و ۹/ ۳ درصد از سایر درآمدها بوده است. براین اساس، در این گزارش عنوان شده که قرارداد کنسرسیوم و وابستگی به درآمدهای نفتی باعث شده که دولت پهلوی دوم به یک دولت رانتیر تبدیل شود.
گسترش اندازه دولت پس از انقلاب
این گزارش در ادامه به بررسی وضعیت دولت رانتیر پس از انقلاب می‌پردازد. براساس این گزارش، با پیروزی انقلاب اسلامی و بازتولید دولت رانتیر، علاوه بر دو مولفه افزایش حجم عمومی دولت و مقررات‌گذاری، مولفه سوم یعنی مالکیت دولتی نیز به سبب پذیرش قانون‌اساسی جدید افزوده شد. در نتیجه این قانون، اندازه دولت و بخش دولتی به‌شدت بزرگ و بخش‌خصوصی به همان شدت ضعیف شد. علاوه بر اینکه قانون‌اساسی جدید موجب شد کشور شاهد یک چرخش از اقتصاد وابسته به سرمایه‌داری به اقتصاد دولتی باشد. مهم‌ترین شاخص‌های اقتصاد سیاسی این قانون در دو اصل ۴۳ و ۴۴ مشخص شده‌اند. بنا بر اصل ۴۴ که مهم‌ترین اصلی است که در این قانون به مالکیت پرداخته است، نظام اقتصادی کشور بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با تاکید بر بخش دولتی قدرتمند و مکمل دانستن بخش‌خصوصی استوار است (اصل ۴۴ قانون‌اساسی).
این اصل با برشمردن لیستی از فعالیت‌های بخش دولتی، اصالت را در وهله اول به بخش دولتی و سپس به تعاونی‌های تولید و توزیع داده و بخش‌خصوصی تنها به‌عنوان مکمل فعالیت‌های دو بخش دیگر به رسمیت شناخته شده است. در واقع مفاد قانون‌اساسی، همراه دولت رانتیر به ارث برده شده از سوی پهلوی دوم، سبب شد که اندازه دولت و بخش دولتی در اقتصاد کشور بعد از انقلاب بیش از گذشته بزرگ شود. جهانگیر آموزگار در این زمینه با بررسی قانون‌اساسی معتقد است که این قانون نقش دولت در اقتصاد را پراهمیت‌تر و مالکیت خصوصی را محدودتر کرده است.
آبراهامیان نیز در دیگاهی مشابه معتقد است که قانون‌اساسی وعده داد یک تامین اجتماعی دولتی فراگیر (بیشتر نزدیک به نمونه مطلوب اروپایی و نه به شکل زیان‌بار آمریکایی آن) به‌وجود آورد. علاوه بر قانون‌اساسی، قانون ملی شدن تجارت خارجی، قانون حفاظت از صنایع در سال ۱۳۸۵، قانون ملی شدن بانک‌ها، قانون ملی شدن زمین‌های شهری در سال ۱۳۸۵ و سیاست‌های اقتصادی جنگی نیز، همگی به‌عنوان تابع و مصداقی از مولفه سوم یعنی نوع مالکیت، سبب گسترش اندازه دولت و بخش دولتی در دهه اول انقلاب شدند.
موج نخست خصوصی‌سازی
بخش دیگر این پژوهش به بررسی موج اول خصوصی‌سازی در سال‌های ۱۳۶۸ تا سال ۱۳۸۴ می‌پردازد. بر این اساس، با توجه به افزایش اندازه دولت در اقتصاد، کشور در سال ۱۳۶۷ با مشکلاتی مانند کاهش درآمدهای نفتی به ۶/ ۹ میلیارد دلار و به تبع آن کاهش شدید واردات به سطح ۸ میلیارد دلار (یعنی کمترین میزان در ۲۵ سال گذشته) رشد منفی ۵/ ۵ درصدی اقتصادی، نرخ منفی ۷/ ۱۹ درصدی تشکیل سرمایه ثابت ناخالص، نرخ رشد نقدینگی ۸/ ۲۳ درصدی و نرخ تورم ۱/ ۲۵ درصدی مواجه شود. براساس گزارش بانک جهانی، تا پایان جنگ در سال ۱۳۶۷ تولید ناخالص داخلی و واقعی، همانند سال ۱۹۷۵ بود، در حالی که جمعیت کشور حدود ۶۰ درصد افزایش و سرانه تولید ناخالص داخلی ۴۰ درصد کاهش یافته بود.
در چنین وضعیتی و با روی کار آمدن دولت جدید در سال ۱۳۶۸، تجدیدنظر درباره اندازه دولت و بخش دولتی از طریق سیاست خصوصی‌سازی در دستور کار قرار گرفت. خصوصی‌سازی، با اهدافی چون کاستن اندازه دولت، افزایش بهره‌وری و کاهش هزینه تولید با حکومت تاچر در انگلستان و ریگان در آمریکا آغاز شد. در این دوره، به‌دلیل مسائل و مشکلات مزمن موسسات دولتی در سراسر جهان، یک تفکر لیبرالیستی جدید الگوهای اقتصادی بر پایه انحصارات دولتی را رد کرد. در آخر دهه ۱۹۷۰ برنامه خصوصی‌سازی در انگلستان آغاز و در اوایل دهه ۱۹۸۰، مقررات‌زدایی در ایالات آمریکا شروع شد و در مدت اندکی، برنامه‌های خصوصی‌سازی در سطح جهان فراگیر شد. این اصلاحات، همان‌گونه که دایانا هانت اظهار می‌دارد، مورد دفاع مکتب نئوکلاسیک بوده و صندوق بین‌المللی پول محرک اصلی اجرای آن بوده است.
در ایران، سیاست خصوصی‌سازی در قالب الگوی تعدیل ساختاری از دولت‌هاشمی آغاز شد. از مهم‌ترین ویژگی‌های این دوره می‌توان به استفاده از افراد تکنوکرات، بازسازی اقتصادی، بازگشت از سیاست‌های اقتصادی چپ اسلامی، بهبود روابط خارجی و همکاری رهبری و رفسنجانی در راستای برنامه‌های اقتصادی اشاره کرد. در این دوران بعد از جنگ، اگرچه از حیث تئوریک، خصوصی‌سازی و کاستن از اندازه دولت مورد توجه مسوولان قرار گرفت، اما در عمل سیاست خصوصی‌سازی و کوچک کردن دولت با شکست مواجه شد.
چرایی ناکامی خصوصی‌سازی
این گزارش، درباره چرایی ناکامی خصوصی‌سازی در این زمان، به این نکته اشاره می‌کند که در این سیاست خصوصی‌سازی، به هیچ‌یک از سه مولفه دخیل در بزرگ شدن اندازه دولت در ایران (بودجه عمومی دولت، مقررات‌گذاری و نوع مالکیت) به‌طور جدی توجه نشد. در واقع دو مولفه اول، برخاسته از دولت رانتیر و قرار دادن نفت در بودجه هستند و چون بعد از انقلاب دولت رانتیر بازتولید شده است، بنابراین دو مولفه اول به موازات آن بازتولید شده‌اند. همچنین درباره مولفه سوم یعنی مالکیت نیز این گزارش معتقد است، هر چند در این دوره، تغییر مالکیت و خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی مدنظر قرار گرفت، اما این مولفه هم در عمل به اصل ۴۴ قانون‌اساسی برخورد کرد. از این رو به‌دلیل اینکه تغییر و اصلاح اصل ۴۴ قانون‌اساسی در بازنگری این قانون در سال ۱۳۶۸ مورد توجه قرار نگرفته بود، بنابراین دولت وقت مجبور شد از طریق قوانین جاری و برنامه‌های توسعه تغییر نوع مالکیت را پیش ببرد. بر این اساس، می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که با بازتولید و عدم توقف در سه مولفه دخیل در بزرگ شدن اندازه دولت، سیاست خصوصی‌سازی در دوره پس از جنگ ناکام و عقیم ماند.
براساس آمارها در سال ۱۳۶۸ بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور رقم ۵۶ درصدی بوده که تا سال ۱۳۹۵ و به‌رغم اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی، در هیچ دولتی نه‌تنها این رقم به کمتر از ۵۶ درصد نرسیده است، بلکه دارای سیر صعودی نیز بوده است که این خود نشانگر ناکامی در کاستن از اندازه دولت و خصوصی‌سازی است. وزارت امور اقتصاد و دارایی با ارزیابی سیاست خصوصی‌سازی در دولت‌هاشمی رفسنجانی بین سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۴ تاکید می‌کند: اهداف اصلی و اولیه خصوصی‌سازی در بسیاری موارد فراموش شده یا تحت الشعاع دیگر مقاصد قرار گرفته است. ارتقای کارآیی فعالیت‌ها جای خود را به کسب درآمدها داده است و فروش ترجیحی سهام شرکت‌ها به افراد خاص به جای فروش در بازار رقابتی مدنظر قرار گرفته است. در این دوره، تنها ۳۲ شرکت به‌طور کامل واگذار شده‌اند.
همچنین از کل سهام واگذار شده در دوره مزبور توسط سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و نهادها حدود ۹۰ درصد مربوط به سه سازمان، صنایع ملی ایران با سهمی معادل ۷/ ۵۴ درصد، بانک صنعت و معدن با سهمی معادل ۷/ ۱۷ درصد و سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران با سهمی معادل ۵/ ۱۵ درصد بوده است. ۱۰ درصد باقی‌مانده سهام واگذار شده از سوی سایر سازمان‌ها نیز متمرکز در بخش صنعت و معدن است. این پژوهش تاکید می‌کند که نتیجه سیاست خصوصی‌سازی و کاستن از اندازه دولت، در دولت هاشمی رفسنجانی، آن شد که کشور به‌طور همزمان، از یکسو شاهد گسترش اندازه بخش دولتی و از سوی دیگر، در حال اجرای سیاست خصوصی‌سازی باشد. در چنین شرایطی و به‌دلیل ضعف بخش‌خصوصی واقعی، شرکت‌های واگذارشده عموما بار دیگر به نهادها و سازمان‌های دولتی رسید و به گفته سوزان مالونی شاید بتوان گفت بنیادها تنها سازمان‌هایی بوده‌اند که توانسته‌اند دارایی‌های دولتی را که هر روز بیش از پیش به بخش‌خصوصی واگذار شده است جذب کنند.
شکست سیاست خصوصی‌سازی و کاستن از اندازه دولت در ایران را می‌توان به‌طور مشابه در روسیه، بعد از فروپاشی کمونیسم نیز مشاهده کرد. استیگلیتز در این خصوص معتقد است: خصوصی‌سازی به ترتیبی که به روسیه (و بسیاری از کشورهای اردوگاه شوروی) تحمیل شد به توفیق اقتصادی کشور کمکی نکرد، بلکه باعث شد مردم نسبت به دولت، مردم‌سالاری و اصلاحات بی‌اعتماد شوند. نتیجه بذل و بخشش منابع طبیعی غنی کشور، قبل از اینکه یک نظام مالیاتی برقرار شده باشد که از این منابع مالیات اخذ کند، این بود که چند نفری از رفقا و وابستگان یلتسین میلیاردر شوند، ولی کشور نتواند مقرری ۱۵ دلار در ماه بازنشستگان را بپردازد.
خصوصی‌سازی دوره اصلاحات
در دوره اصلاحات نیز، هر چند کشور از نظر سیاسی دارای تحول شد و توسعه سیاسی در دستور کار قرار گرفت، اما از نظر سیاست‌های اقتصادی این دولت را می‌توان ادامه‌دهنده دولت سازندگی عنوان کرد. کاتوزیان در این باره تاکید می‌کند: «هدف اول خاتمی توسعه سیاسی در تمام جنبه‌های آن بود و همین امر یکی از دلایلی بود که سبب شد، او در زمینه اقتصاد به اهداف قابل‌توجهی دست نیابد، سیاست اقتصادی در این زمان، گسترش و ادامه سیاست دولت قبلی با تاکید بیشتر بر خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی بود، با این امید که برای بخش‌خصوصی مشوق و امنیت بیشتری فرآهم آید و به این وسیله به رشد اقتصادی و توسعه کمک شود.» بنابراین، می‌توان گفت اگرچه در دوران هشت ساله دولت اصلاحات، کارها و اقداماتی برای کاستن از اندازه دولت همچون تشکیل سازمان خصوصی‌سازی انجام شد، اما چون در این دولت هم همچون دولت سازندگی، سه مولفه موثر در بزرگ شدن اندازه دولت‌ها بازتولید شد، لذا کاهشی در اندازه دولت در اقتصاد دیده نمی‌شود.
موج دوم خصوصی‌سازی
این گزارش تفسیر جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره اصل 44 قانون‌اساسی را فصل جدیدی از خصوصی‌سازی و تلاش برای کوچک کردن اندازه دولت در ایران بعد از انقلاب عنوان کرد. چرا که براساس اصلاحیه مزبور، قانون‌اساسی و نوع نگاه این قانون به بخش‌خصوصی دچار یک تحول ساختاری شد. بر مبنای این اصلاحیه، دولت حق فعالیت اقتصادی خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هر گونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت‌های قبلی و بهره‌برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه 5 ساله چهارم (سالانه حداقل 20 درصد کاهش فعالیت) به بخش‌های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند و همچنین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مذکور در صدر اصل 44 قانون‌اساسی توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز است. در سمت تعاونی نیز این قانون مقرر می‌دارد که سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور باید به 25 درصد تا آخر برنامه پنج‌ساله پنجم افزایش یابد. علاوه بر اینکه بر مبنای سیاست‌های بند «ج» این سند که در سال 1385 تصویب شد، 80 درصد سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل 44 باید به بخش‌های خصوصی، شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیر دولتی واگذار شود. با تصویب این سند، هر چند اصلاح نهادی اصل 44 قانون‌اساسی در راستای خصوصی‌سازی و کاستن از اندازه بخش دولتی در دستور کار قرار گرفت، اما این سند نیز همچون اسناد قبلی در واگذاری بنگاه‌های بخش دولتی به بخش‌خصوصی با موانع زیادی مواجه شده است که این موانع در دو دسته نظری و عملی تقسیم‌بندی می‌شود. از حیث نظری، واگذاری 80 درصد سهام بنگاه‌های دولتی به دو بخش دیگر، تعاونی و خصوصی سبب شده است که مجموع سهم این دو بخش در اقتصاد کشور به رقم بالایی برسد که می‌توان آن را نوعی افراط درخصوصی‌سازی قلمداد کرد. از سوی دیگر، چون بخش‌خصوصی و سرمایه‌داری نوین صنعتی در ایران به علت موانع داخلی و خارجی دارای ضعف است، در نتیجه واگذاری این حجم زیاد از سهام شرکت‌های دولتی به این بخش خود محل اشکال و تردید است. تجربه کشورهای موفق در اجرای خصوصی‌سازی، همچون انگلستان در دوران حکومت مارگارت تاچر، گویای این امر است که در این قسم از کشورها اولا یک بخش‌خصوصی قدرتمند از پیش وجود داشته و ثانیا حجم واگذاری بین بخش دولتی و خصوصی در ابتدا اندک و به‌صورت تدریجی بوده است. بر این اساس می‌توان گفت واگذاری ۸۰ درصد از سهام شرکت‌های دولتی، در شرایطی که بستر این امر مهیا نیست، خود باعث بدتر شدن روند خصوصی‌سازی می‌شود. مضافا اینکه در این قانون برای بخش تعاونی سهمی ۲۵ درصدی در نظر گرفته شده است، در حالی که مبنای تخصیص این مقدار سهم مشخص نشده و دارای ابهام است.
از حیث عملی نیز این سند از آغاز اجرا با موانع زیادی روبه‌رو بوده است. به این دلیل که نه بخش‌خصوصی و نه توده مردم توان شرکت و حضور فعال در فرآیند خصوصی‌سازی را ندارند. در توضیح این مساله باید گفت که چون در دهه اول بعد از انقلاب علاوه بر واگذاری مالکیت و مدیریت واحدهای اقتصادی به بخش دولتی، ساختار این شرکت‌ها به دولتی تغییر داده شده است، بنابراین بخش‌خصوصی بیش از گذشته تضعیف و ناتوان شده است. از سوی دیگر، چون توده مردم توان خرید سهام شرکت‌های دولتی را ندارند، بنابراین امکان مشارکت آنان نیز در خصوصی‌سازی منتفی می‌شود. بنابراین مشخصه اصلی خصوصی‌سازی در ایران ناچیز بودن سهم مشارکت دو بخش‌خصوصی و مردمی در روند خصوصی‌سازی است.
پیشنهاد دو مرحله‌ای برای بهبود
این گزارش در انتها با اشاره به اینکه خصوصی‌سازی در یک چرخه معیوب و متناقض افتاده است، پیشنهادی دومرحله‌ای را ارائه می‌کند. در مرحله نخست باید به‌صورت تدریجی و طی یک برنامه بلندمدت با جایگزین کردن درآمدهای مالیاتی، به جای درآمدهای نفتی، پول حاصل از رانت منابع طبیعی به‌جای قرار گرفتن در بودجه دولت، وارد صندوق توسعه ملی شود. با این اقدام از یکسو، دولت رانتیر و دو مولفه نشات گرفته از آن، که به گسترش بخش دولتی دامن می‌زنند کنترل می‌شود و از سوی دیگر، با وجوه ذخیره شده در صندوق توسعه ملی می‌توان به گسترش بخش‌خصوصی کمک کرد. در قدم دوم نیز به موازات مرحله نخست، به نظر می‌رسد که تجدید نظر در روش‌های خصوصی‌سازی نیز ضروری است، چراکه راه‌حل، نه در کوچک کردن بخش دولتی از طریق واگذاری، بلکه در نگه داشتن دولت در اندازه فعلی و در عوض بزرگ کردن بخش‌خصوصی است تا نسبت این دو بخش در اقتصاد کشور به تعادل برسد.
