صورتحساب ۳۸۹ هزار میلیارد تومانی/یارانه‌ها کجا خرج شد؟

دخل و خرج قانون هدفمندی یارانه‌ها از سال 1389 تا پایان 1397 اعلام شد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی مفصل با اتکا به اطلاعات سازمان‌های هدفمندی یارانه‌ها و برنامه و بودجه منابع و مصارف این قانون و همچنین میزان تحقق اهداف پیش‌بینی شده در قانون را منتشرکرد. براساس این گزارش، قانون هدفمندی یارانه‌ها به اهداف خود شامل عادلانه ‌کردن نظام توزیع یارانه‌ها، افزایش کارآیی اقتصادی، افزایش رفاه، کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت و حفظ محیط زیست دست نیافته است.

پس‌از کند و کاو بسیار در مورد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون و نحوه اجرای آن، این گونه مقرر شد کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌های موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نکند بلکه بخشی از این منابع (بر اساس قانون مالیات بر ارزش افزوده) بابت مالیات بر ارزش افزوده حامل‌های انرژی به دولت و شهرداری‌ها پرداخت شود. بخش دیگری از منابع میان شرکت‌های تولید‌کننده این حامل‌ها (نظیر شرکت‌های پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا) بابت هزینه فرآورش، انتقال، توزیع و فروش بر اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شود؛ بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شود و باقی مانده وجوه به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد 7 و 8 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شود.

نکته مهم دیگر آن است که تعیین سهم هر یک از بخش‌ها (به غیر از مالیات بر ارزش افزوده) بر اساس یک رویه مشخص و مدونی که در قانون مشخص شده باشد صورت نمی‌پذیرد و می‌توان گفت چانه زنی بخش‌های مختلف و اضطرارهای پیش روی دولت، تعیین کننده‌های اصلی سهم هر یک از بخش هاست. البته از سال 1393 دولت برای اجرای تبصره‌های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در بودجه‌های سنواتی آیین نامه‌های اجرایی تهیه و ابلاغ کرده است که نسبت به گذشته تا حدودی به شفافیت نحوه توزیع منابع میان بخش‌های سه گانه فوق کمک می‌کند.

نکته قابل توجه در توزیع منابع این است که سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از کل منابع، کاهشی و از 67 درصد کل منابع در سال 1390 به 36 درصد کل منابع در سال 1395 نزول کرده است.البته با اعتراض مجلس به این روند، سهم سازمان هدفمندسازی در سال 1396 به 44 درصد رسید. در مجموع می‌توان گفت، تنها 50 درصد از کل منابع حاصل از فروش برق و فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص یافته است.

به‌عبارت دیگر، در سال‌های 1390 تا 1396 حدود 231 هزار میلیارد تومان از 462 هزار میلیارد تومان از کل منابع حاصل از فروش برق و فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص یافته است.

بر این اساس، مجموع درآمد حاصل از فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی و برق در سال 90، حدود 43 هزار میلیارد تومان بوده که این عدد در سال 96 به حدود 96 هزار میلیارد تومان رسیده است. در تبصره 14 قانون بودجه 97 پیش‌بینی شد مجموع منابع حاصل از اجرای قانون حدود 99 هزار میلیارد تومان در سال 98 حدود 141 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

سهم مالیات‌ها از منابع حدود 9 درصد ثابت مانده است. تکالیف قانونی نیز 19 درصد منابع را در سال 1395 به خود اختصاص داده است. ولی در سال 1396 سهم این بخش به 11 درصد منابع کاهش یافته است. سهم سایر مصارف هدفمندی که شامل هزینه‌های شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی است، طی سال 1390 تا 1396 از 24 درصد به 36 درصد افزایش داشته است.

با تصویب ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها شفاف شد و در قوانین بودجه سال‌های 1397 و 1398 در جدول تبصره 14 به این موضوع پرداخته شد. بر اساس قانون بودجه سال 1398 فقط 45 درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص می‌یابد.

سهم‌هایی که نادیده گرفته شد

طبق مفاد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها موظف شده بود تا سقف 50 درصد از منابع را صرف پرداخت یارانه (نقدی و غیرنقدی)، اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی، تأمین سلامت، مسکن، اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی نماید، اما طی سال‌های 1389 تا 1397 حدود 90 درصد از مصارف سازمان به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافت و عملاً اجرای ماده 8 قانون عمدتاً با رویکرد اصلاح فرآیندها و بهینه‌سازی مصرف سوخت در واحدهای تولیدی نادیده گرفته شد.

با توجه به ابهام‌ها و مشکلات متعدد در قانون، درمجموع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها نتوانسته است به اهداف از پیش تعیین شده خود دست یافته و اصلاح موردی آن گره گشا نخواهد بود و نیاز به بازنگری اساسی دارد.

طبق مفاد قانون قرار بر این بود که تا سقف 50 درصد از «خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون» (یعنی منابعی که به سازمان هدفمندسازی اختصاص می‌یابد) صرف پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی، اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی، تأمین سلامت، مسکن و اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی شود. 30 درصد خالص وجوه نیز صرف پرداخت کمک‌های بلاعوض و سود تسهیلات شود و 20 درصد نیز به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه شود.

باوجود اینکه مجلس در قوانین بودجه سنواتی، همواره بر اختصاص درصدی ازمنابع هدفمندسازی برای کمک به تولید (موضوع ماده 8 قانون هدفمندکردن یارانه ها) تأکید کرده است، در عمل طی این سال‌ها فقط 1.8 درصد مصارف به تولید اختصاص یافته است. همچنین با وجود مفاد بند «ب» تبصره 34 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص 10 درصد از کل منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت، 2.4 درصد به این بخش اختصاص یافته است که البته این مقدار از پرداخت‌ها صرفاً از سال 1392 به بعد صورت گرفته و در سال‌های پیش از آن باوجود حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع اختصاص نیافته است.

سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها

بر اساس گزارش‌های دریافتی از دیوان محاسبات و سازمان هدفمندی یارانه‌ها، پرداختی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از محل منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها طی سال‌های 1389 تا 1396 حدود 234 هزار میلیارد تومان بوده است.

علاوه بر منابعی که در نتیجه افزایش قیمت حامل‌های انرژی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا کرده، همواره مبالغی در سال‌های 1389 تا 1395 از بودجه عمومی کشور از محل منابع مربوط به یارانه نان، برق و سایر کالا و خدمات در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها قرار گرفته است. در نتیجه، حدود 76 هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی و 8 هزار میلیارد تومان در سال 1389 از منابع بانک مرکزی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخت شده است.

در مجموع، در سال‌های مذکور حدود 310 هزار میلیارد تومان به سازمان پرداخت شده است که 76 درصد این منابع از محل افزایش قیمت‌ها و بقیه از محل بودجه عمومی و 8 هزار میلیارد تومان در سال 1389 از منابع بانک مرکزی بوده است.

این در حالی است که بر اساس قوانین بودجه سنواتی منابع سازمان می‌توانست تا بیش از 391 هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت‌ها و بودجه عمومی افزایش یابد. به بیان دیگر درصد تحقق منابع پیش‌بینی شده برای سازمان در سال‌های 1389 تا 1396 حدود 79 درصد بوده است.

تحقق منابع سازمان در سال‌های 1389 تا 1396 بسیار متفاوت بوده است. کمترین میزان تحقق منابع در سال 1390 ( 73 درصد) با حدود 40 هزار میلیارد تومان و بیشترین تحقق منابع در سال 1397 (128درصد) با حدود 56 هزار میلیارد تومان صورت گرفته است.

به علاوه، سرجمع تحقق منابع سازمان نیز روند متغیری داشته است. سر جمع منابع تحقق یافته سازمان در سال 1390 حدود 40 هزار میلیارد تومان بوده و با روند افزایشی به حدود 47 هزار میلیارد تومان در سال 1393 رسیده است. اما از سال 1394 سازمان هدفمندسازی با کاهش تحقق منابع مواجه شده، به طوری که در سال 1396 منابع تحقق یافته سازمان کمتر از 42 هزار میلیارد تومان بوده است.

البته این کاهش منابع سازمان با وجود افزایش درآمدهای حاصل از سرجمع فروش فرآورده‌ها، به‌دلیل افزایش هزینه‌های شرکت‌ها و پرداخت بابت تکالیف قانونی بوده است.

در سال‌های 1389 تا 1397 از سر جمع منابع 390 هزار میلیارد تومانی سازمان، 73.3 درصد آن از محل تعیین شده در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تأمین و مابقی آن بودجه عمومی (23 درصد) و استقراض (3.7 درصد) تأمین شده است. براین اساس در سال 1389 دولت با استقراض 8 هزار میلیارد تومانی از بانک مرکزی 2 درصد از منابع سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را تأمین کرد. همچنین در سال‌های 1391 و 1392 نیز بالغ بر 6.6 هزار میلیارد تومان معادل 1.7 درصد از منابع هدفمندی از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی تأمین شده است. اما از سال 1393 هیچگاه استقراض از بانک مرکزی و برداشت از صندوق توسعه ملی تکرار نشد. از آذر 1389 تا انتهای سال 1397 مجموع منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها 390 هزار و 509 میلیون تومان بوده است.

در سال‌های 1389 تا 1397، از سرجمع منابع 390 هزار میلیارد تومانی سازمان، 73.3 درصد آن از محل تعیین شده در قانون هدفمندکردن یارانه‌ها تأمین و مابقی آن از بودجه عمومی (23 درصد) و استقراض (7/3 درصد) تأمین شده است.

منابع هدفمندی کجا خرج شد

از سال 1389 تا پایان 1397 درمجموع بیش از 389 هزار میلیارد تومان از منابع و درآمدهای حاصل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها خرج شده است. دراین میان بالاترین سهم یعنی 89.5 درصد صرف پرداخت یارانه نقدی شده است که معادل 348 هزار میلیارد تومان می‌شود.

دراین سال‌ها همچنین 8 دهم درصد منابع هدفمندی برابر با 3 هزار میلیارد تومان به‌صورت سبد کالا میان جامعه هدف توزیع شده است که البته این بخش از سال 1393 به مصارف این قانون افزوده شده است. درحالی که کمک به بخش سلامت نیز یکی از تکالیف قانون هدفمندی یارانه‌ها بوده است، از سال 1392 به بعد بالغ بر 9.2 هزار میلیارد تومان که 2.4 درصد از کل مصارف را شامل می‌شود، صرف این بخش شده است. از سوی دیگر پرداخت حق بیمه اقشار آسیب پذیر، بهزیستی و کمیته امداد نیز با سهم 3 درصدی 11.7 هزارمیلیارد تومان از مصارف قانون را تشکیل می‌دهد. کمک به تولید هم به‌عنوان یکی از تکالیف قانونی 1.8 درصد از مصارف را به خود اختصاص داده است. دراین مدت 6.9 هزار میلیارد تومان به تولیدکنندگان پرداخت شده است. از سوی دیگر 3.3 هزار میلیارد تومان به‌عنوان یارانه نان و خرید تضمینی گندم پرداخت شده که سهم 8 دهم درصدی از کل مصارف دارد.

در بخش دیگری از مصارف شاهد بازپرداخت مبالغی هستیم که در سال‌های ابتدایی اجرای قانون از بانک مرکزی، صندوق توسعه و خزانه دولت برداشت شده است. برهمین اساس دراین سال‌ها 2.3 هزار میلیارد تومان برابر با 6 دهم درصد صرف بازپرداخت استقراض از بانک مرکزی، 4.1 هزار میلیارد تومان معادل 1.1 درصد صرف تسویه علی‌الحساب برداشت از خزانه و 65 میلیارد تومان برابر با 2 صدم درصد صرف بازپرداخت برداشت از صندوق توسعه ملی شده است.