تغییرات بودجه در یک نگاه

فرمان رهبری در سال گذشته مبنی بر ضرورت اصلاح ساختار بودجه، تحریم‌ها و همچنین غیرممکن بودن ادامه وضع قبلی از مهمترین دلایل انجام این کار بوده است. پرواضح است که تحریم‌های اعمالی علیه ایران در مرحله نخست، بودجه سالانه را نشانه گرفته است تا با ایجاد اخلال در آن، اداره امور را با مشکل مواجه و زمینه اضمحلال و فروپاشی اقتصاد را فراهم کند؛ موضوعی که البته با درایت و تدابیر در نظر گرفته شده نتوانسته جامه عمل بپوشاند. از سوی دیگر ادامه شیوه‌های قبلی در رابطه با بودجه نیز اثرگذاری خود را از دست داده بود.

لایحه بودجه ۱۳۹۹ با اصلاحات ساختاری صورت گرفته، امروز یکشنبه ۱۷ آذر از سوی رییس جمهوری تقدیم مجلس می شود. به همین بهانه در این گزارش سعی شده مهمترین تغییرات لایحه بودجه به صورت خلاصه ارائه شود.

۱- برنامه‌محوری به جای دستگاه و ردیف‌محوری

روال پیشین بودجه‌ریزی بر اساس ردیف‌محوری بود؛ یعنی بودجه دستگاه‌ها براساس ردیف‌های موجود در آن در نظر گرفته می‌شد و بنابراین هر دستگاهی که ردیف بیشتری داشت، بودجه بیشتری نیز دریافت می‌کرد. لذا عمدتاً سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و بخش‌هایی که درخواست افزایش بودجه داشتند، سعی می‌کردند ردیف بیشتری را برای خود تعریف کنند. روال نیز به اینگونه بود که هر قسمتی که برای آن ردیف تعریف می‌شد از بودجه جدیدی بهره‌مند می‌شد و به همین دلیل این بخش‌ها سعی می‌کردند بودجه خود را طوری برنامه‌ریزی کنند که تا پایان سال مصرف شود، زیرا در غیر این صورت در سال بعد قابل استفاده نبود.

در اصلاحیه بودجه قرار بر این است که بودجه دستگاه‌ها براساس برنامه‌های ارائه شده از سوی آنها تخصیص یابد. به عبارت دیگر بودجه دستگاه‌ها براساس برنامه‌هایشان تخصیص می‌یابد، نه تعداد زیرمجموعه‌هایشان؛ تا از این طریق بهره‌وری سازمان‌ها نیز افزایش یابد. لازم به توضیح است که تاکنون سازمان‌ها برای دریافت بودجه بیشتر در ایجاد دستگاه و ردیف با یکدیگر رقابت می‌کردند که منجر به افزایش هزینه برای کشور می‌شد. پروژه‌های نیمه‌تمام حاصل همین نوع بودجه ریزی است.

حالا در اصلاح صورت گرفته، سازمان یا وزارتخانه به عنوان سیاست‌گذار باید برنامه ارائه دهند و پس از تخصیص بودجه، بخش‌های زیرمجموعه (مجری) ماموریت اجرای آن را بر عهده می گیرند.

۲- تدوین سند اجرایی

تاکنون مبادله موافقتنامه در سال اجرای بودجه انجام می‌شد و همین موضوع سبب می‌شد که در برخی مواقع، مبادله موافقتنامه تا نیمه‌های سال طول بکشد و سبب تاخیر در اجرای کار می‌شد ولی در اصلاحیه جدید، موافقتنامه به سند اجرایی برنامه تبدیل شده و از ابتدای سال، پروژه‌ها و برنامه‌ها قابل اجراست چون مجلس با تخصیص بودجه به آنها موافقت کرده است.

به طور مثال امسال هنوز بسیاری از موافقتنامه‌ها مبادله نشده ولی در لایحه جدید بودجه، مبادله‌نامه‌ها باید ابتدای سال ابلاغ شود. در واقع مبادله موافقتنامه به جای سال اجرای بودجه به سال تدوین بودجه (سال پیش از اجرا) منتقل شده و دستگاه‌ها برنامه زمان‌بندی خود را برای دریافت بودجه ارائه می‌دهند و سازمان برنامه و بودجه نیز آن را برای تصویب به مجلس می‌برد. حالا ممکن است قانونگذار تا پایان سال برخی از برنامه‌ها را حذف و برخی دیگر را در اولویت قرار دهد ولی سازمان برنامه و بودجه در فروردین‌ماه، برنامه را مطابق نظر مجلس به دستگاه‌ها ابلاغ می‌کند و در طول سال بر چگونگی اجرای آن نظارت می‌کند. با این شیوه روند مبادله برخی موافقتنامه‌ها در روزهای پایانی سال برچیده می‌شود. بنابراین موافقتنامه به سند اجرایی تغییر نام می‌دهد و روند تخصیص بودجه هم به صورت قسطی و براساس سطح پیشرفت کار خواهد بود.

۳- بودجه دوسالانه

با توجه به نوسان شرایط اقتصادی، سیاسی و... و لزوم داشتن دوراندیشی و تدبیر برای آینده مقرر شده که بودجه به جای سالانه، دوسالانه دیده شود؛ یعنی به طور مثال دستگاه‌ها امسال باید برنامه سال ۱۴۰۰ را هم در نظر بگیرند و آن را به دولت اطلاع دهند. البته قرار نیست هیچ دخل و تصرفی در آن ایجاد شود و این کار صرفاً برای آمادگی اجرای بودجه برای سال‌های آینده انجام می شود. قرار است در قانون هفتم توسعه، بودجه به صورت پنج ساله دیده شود. البته طبق قانون فقط بودجه سال اول تصویب می‌شود و بودجه سال‌های بعد برای پیش‌بینی ارقام، اعداد، برنامه‌ها و جهت‌گیری‌هاست. به عبارت دیگر بودجه دوسالانه برای آینده‌نگری است.

۴- بازبینی هزینه‌ها

با توجه به داشتن حدود ۹۰۰۰ برنامه و حدود هزار و اندی دستگاه لازم است که ضرورت وجود دستگاه ها، امکان ادغام آنها و واگذاری آنها به بخش خصوصی از سوی سازمان برنامه و بودجه بررسی شود. بخشی از اینها در لایحه بودجه دیده می‌شود و بخشی از آن هم فراتر از لایحه است. به عنوان مثال بررسی رابطه دولت با بودجه صندوق توسعه ملی یا تشکیل وزارت انرژی یک موضوع فرابودجه‌ای است ولی بخش مربوط به بودجه آنها مربوط به لایحه است. به عنوان مثال باید مشخص شود که کدام دستگاه سیاستگذار، کدام دستگاه مجری و کدام دستگاه‌ها قابل ادغام است؛ کدام دستگاه‌ها باید منحل شوند و به بخش خصوصی واگذار شوند.

۵- تسری بودجه به کل حاکمیت

صندوق‌های بازنشستگی و شهرداری‌ها از جمله نهادهای عمومی هستند. به طور کل هر کسی که به نوعی به حاکمیت متصل بوده و از وجوه آن ارتزاق می‌کند وابسته به حاکمیت است. تجربه نشان داده که کشور در این رابطه نیازمند شفاف‌سازی است چون اگر هر کدام از این نهادها ورشکست شوند، بار آنها به دوش دولت و بودجه کشور می‌افتد؛ بنابراین باید ریسک‌های مخاطرات آن از قبل قابل بررسی باشد تا جلوی مشکلات احتمالی در آینده گرفته شود. همسوسازی فعالیت‌ها هم نکته مهم دیگری است تا از این طریق بتوان مانع موازی‌کاری سازمان‌ها شد و به جای تقابل، هم‌افزایی ایجاد شود؛ بنابراین بنا به این سه علت نهادهای عمومی باید اطلاعات خود را در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار دهند.

۶- تمرکززدایی و استان‌ها

در استان‌ها هم سیاست‌گذار بخشی وجود دارد و شورای برنامه‌ریزی. سیاست‌گذار بخشی، سازمانی مثل جهاد کشاورزی است که تعریفی برای کشاورزی دارد و می‌گوید کجا چه محصولی کاشته شود. از سوی دیگر در استان‌ها شورای برنامه‌ریزی هم مشغول فعالیت است که برای خودش ملاحظاتی دارد و بعضاً برنامه‌ریزی‌های این دو در تقابل با یکدیگر قرار می‌گیرد. مثلا وزارت کشاورزی می‌گوید کاشت برنج در یک استان ممنوع شود ولی شورای برنامه‌ریزی استان با آن مخالفت می‌کند و معتقد است وضعیت اقتصادی مردم آن منطقه به کاشت برنج گره خورده است. برای حل این مشکل، پروژه‌های عمرانی که شامل سه بخش ملی، استانی و ملی استانی می‌شوند به استان‌ها واگذار می‌شود؛ با این توضیح که بخش ملی قابل واگذاری به استان‌ها نیست؛ مثل انتقال آب بین چند استان که از لحاظ امنیتی صلاح نیست به یک استان واگذار شد. البته در پروژه‌هایی که به استان داده می‌شود نباید برنامه استان با سیاست‌گذار بخشی در تناقض باشد.

۷- شناسایی عملیات فرابودجه‌ای

عملیات، یا بودجه‌ای است یا فرابودجه‌ای. عملیات بودجه‌ای یعنی ارقام آنها در جداول بودجه منعکس می شود و آن قسمتی که در بودجه منعکس نیست شامل مواردی است که پول آن در بودجه دیده نشده ولی دولت برای آن تکلیف مشخص کرده است؛ مثل مسکن روستایی، تامین اجتماعی و امثال آن که باعث بدهی دولت و در نهایت سبب ایجاد تورم می‌شود. برای حل این مشکل قرار شده که مجلس یا در یک ردیف پول بگذارد یا به دولت بگوید آن را حذف کند یا اینکه بگوید حق دارید تا این میزان بدهی ایجاد کنید. تکالیف بدون پشتوانه از این طریق حذف می‌شود و زمینه بروز مشکل در آینده از بین می‌رود.

۸- تعهدات و تضامین

طبق قانون کسی می‌تواند تعهد و تضمین برای دولت ایجاد کند که قانون‌گذار این اجازه را به او داده باشد و سازمان برنامه و بودجه آن را تایید کرده باشد. برخی مواقع دیده می‌شود که یک استاندار مسئولیت یک تیم فوتبال را تقبل می‌کند و تضمین می‌دهد که بودجه‌اش را تامین کند و با تغییر استاندار این تکلیف تبدیل به بدهی دولت می‌شود؛ بنابراین هر تعهدی فاقد اثر است و هر کسی که این کار را کرد به معنی دخالت در اموال عمومی است تا از این طریق حفره‌های کسری بودجه بسته شود.

۹- پرداخت به ذی‌نفع نهایی

تاکنون روند پرداخت اینگونه بوده که پول از سازمان برنامه و بودجه به خزانه، از خزانه به دستگاه، از دستگاه به استان و از استان به دست ذی نفع نهایی می رسید که سبب رسوب پول در دستگاه‌ها و زمینه ساز سوءاستفاده‌های احتمالی مانند سود گرفتن سازمان‌ها از این پول و پرداخت وام می شد و این کار هم بعضا منجر به بروز فساد می‌شود. حالا مقرر شده که پول مستقیما از سازمان برنامه و بودجه به حساب شخص حقیقی یا حقوقی که به دولت خدمت یا کالا فروخته یا نیازمند کمک دولت است واریز شود تا از بروز این فسادها هم جلوگیری شود. برای این منظور یک سیستم جدید به نام FIMS مراحل گردش پول از سازمان برنامه تا ذی‌نفع نهایی را رصد و کدگذاری می‌کند تا وضعیت پول در تمامی مراحل قابل بررسی باشد؛ چون در برخی موارد پولی که باید به ذی‌نفع نهایی برسد خیلی کمتر از حد واقعی است و سازمان مربوطه بخش زیادی از آن را برای هزینه‌کردهای خود نگه می‌دارد.

قطع وابستگی بودجه به نفت

در لایحه جدید بودجه وابستگی بودجه جاری به نفت حذف شده که از مهمترین اهداف اصلاح ساختار بودجه بوده است. به عبارت دیگر دارایی سرمایه‌ای (نفت) به تملک دارایی سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) تبدیل می‌شود تا از بروز آسیب‌های آن از جمله تورم، رکود و بیکاری جلوگیری شود. با توجه به اینکه این عوامل وابسته به درآمد هستند و رقم مالیات هم ثابت است، تغییر قیمت نفت آنها را تحت تاثیر قرار می‌دهد؛ بنابراین باید رابطه بودجه با نفت قطع شود تا کسری بودجه ایجاد نشود. حالا امسال بهترین زمان برای قطع وابستگی نفت به بودجه و اتصال آن به تملک دارایی سرمایه‌ای یا همان طرح‌های عمرانی است. این کار سبب قطع رابطه نفت خام با بودجه، برنامه‌ریزی عمرانی دوسالانه، برنامه‌ریزی تولید اشتغالزای دوسالانه و برنامه‌ریزی برای فقرزدایی اشتغال‌زا می‌شود.