تهران جنوبی؛ آفت تجزیه تهران

طرح تشکیل استان سی و دوم «۱+۵» آفت را برای مجموعه شهری تهران-البرز ایجاد می‌کند.

دو روز پیش طرح تشکیل یک استان جدید تحت عنوان «استان تهران جنوبی» در هیات رئیسه مجلس اعلام وصول شد. مطابق با جزئیات منتشر شده از محتوای این طرح، برخی نمایندگان مجلس به دنبال آن هستند تا از مجموع سه شهرستان در استان تهران و سه شهرستان در استان مرکزی، یک استان جدید به مرکزیت شهر جدید پرند در کشور ایجاد کنند. براین اساس، از مجموع سه شهرستان در استان تهران شامل رباط‌کریم، بهارستان و اسلامشهر و سه شهرستان استان مرکزی شامل ساوه، زرندیه و تفرش، استان جدید تشکیل خواهد شد.

مطابق با آمار سرشماری سال ۹۵، جمعیت ۶ شهرستانی که قرار است در پهنه استان جدید قرار گیرند حدود یک میلیون و ۷۰۰ هزار نفر برآورد می‌شود. اگر چه مطابق با طرح تهیه شده، عنوان استان جدید «تهران جنوبی» انتخاب شده، اما برخلاف عنوان آن، در صورت تشکیل این استان به لحاظ جغرافیایی به شکل دقیق بین غرب و جنوب غرب تهران قرار گرفته است. درحالی که هیچ اظهارنظر و اطلاعات رسمی درباره هدف طراحان این طرح اعلام نشده است، اما دو فرضیه درباره علت تدوین این طرح وجود دارد که به نوعی با یکدیگر قابل جمع نیز است.

فرضیه نخست، آن است که این طرح با توجه به نزدیک شدن به زمان انتخابات مجلس، با عینک سیاسی تدوین و به هیات رئیسه مجلس ارسال شده است. فرضیه دوم که به نظر می‌رسد کمی خوشبینانه در مورد اهداف تدوین این طرح عنوان شده، آن است که طراحان این طرح بنا دارند از طریق تشکیل یک استان جدید، دو مساله مربوط به مجموعه شهری تهران را حل کنند. مشکل اول مربوط به سکونت و کیفیت زندگی در پایتخت است و دیگری مربوط به مشکلات سکونتی اطراف پایتخت می‌شود. اما بررسی‌های «دنیای اقتصاد» براساس مطالعات سال ۹۶ شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، مطالعات سال ۹۴ وزارت راه و شهرسازی با موضوع انتقال پایتخت، همچنین تجربه ثبت شده از تشکیل استان البرز و تحلیل شهرسازان و کارشناسان شهری برجسته نشان می‌دهد: طرح تازه نوشته شده در مجلس، یک راه حل انحرافی برای حل دو مساله تهران را انتخاب کرده است که نه تنها دو مساله حاد مجموعه شهری تهران را حل نخواهد کرد، بلکه مشکلات سکونتی پایتخت، حاشینه نشینان و حومه نشینان را در «۱+۵» حوزه تشدید می‌کند.

البته صرف نظر از آفت‌هایی که تجزیه تهران می‌تواند برای ساکنان آن ایجاد کند، این طرح با قانون «امکان‌سنجی ساماندهی، تمرکززدایی و انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور» مغایرت دارد. در این قانون که در سال ۹۲ به تصویب مجلس رسیده، عنوان شد که مشکلات تهران از یکی از دو مسیرانتقال یا ساماندهی حل خواهد شد. اما این طرح یک راه حل سوم را که مغایر با این قانون است معرفی می‌کند و با دغدغه ۷ ساله دولت، مدیران شهری و کارشناسان در تضاد است. بخش زیادی از مدیران و مسوولان شهری و دولتی طی سال‌های گذشته دغدغه برقراری مدیریت یکپارچه شهری در مجموعه شهری تهران را داشتند و حتی در این مسیر لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس برای بررسی و تصویب ارسال شد تا از طریق آن مشکلات و چالش‌های شهری پایتخت رفع شود. چراکه کارشناسان شهری معتقدند شهر تهران کاملا تحت تاثیر شهر‌ها و سکونتگاه‌های پیرامون خود قرار دارد. از این رو مدیریت شهری مناطق قرار گرفته درون مجموعه شهری تهران باید یک ارتباط معنادار و هماهنگ با مدیریت مرکزی برقرار کنند. حالا با طراحی چنین طرحی، نه تنها تدبیری برای این موضوع اندیشیده نشده، بلکه درون دولت مرکزی به سطوح مدیریتی قرار است با تشکیل استان سی و دوم اضافه شود و عملا ناهماهنگی بیشتری میان سطوح مختلف مدیریت محلی و مرکزی در مجموعه شهری تهران ایجاد شود.

هم اکنون تهران دارای ۲۰ شهرستان و ۱۳ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر جمعیت است که با کم شدن این سه شهرستان از استان تهران، حدود یک میلیون و ۳۰۰ هزار نفر از جمعیت این استان کم می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد در صورت نهایی شدن این طرح و اجرایی شدن آن، دهمین تغییر در تقسیمات کشوری استان تهران از سال ۱۳۱۶ تاکنون رقم خواهد خورد. در سال ۱۳۱۶، مطابق تقسیمات کشوری، ایران به شش استان تقسیم می‌شد که تهران در استان شمال که شامل ۱۳ شهرستان بود قرار می‌گرفت. در اصلاحیه‌ای در دی ماه همان سال، مجددا کشور به ۱۰ استان تقسیم شد و شهرستان جزئی از استان دوم شد. در این میان، در تقسیمات سال ۱۳۲۱، تهران خود به استانی مستقل تبدیل شد. با ایجاد تغییراتی گسترده در سال ۱۳۳۵ هجری شمسی، تعداد استان‌ها به ۱۳ رسید و شهرستان تهران به همراه شهرستان دیگر، استان مرکزی را تشکیل دادند که شهر تهران مرکز آن بود.

در سال ۱۳۶۵، تغییرات اساسی در محدوده‌های سیاسی ایجاد شد و استان تهران به‌صورت یک استان مستقل به مرکزیت شهر تهران درآمد که شامل هفت شهرستان، شمیرانات، تهران، دماوند، ری، کرج، ورامین و قم بود. در سال ۱۳۷۵ شهرستان قم، از استان تهران منتزع و استان مستقلی به نام استان قم را تشکیل داد. همچنین شهرستان قزوین از استان زنجان جدا و به استان تهران پیوست. استان تهران در این سال شامل ۱۰ شهرستان بود. در ادامه و در سال ۱۳۸۵ شهرستان قزوین، از استان تهران جدا و استان مستقلی را تشکیل داد. در این زمان استان تهران شامل ۱۳ شهرستان بود. در سال ۱۳۸۹ با انتزاع شهرستان‌های کرج، ساوجبلاغ و نظرآباد از استان تهران و تشکیل استان البرز، تغییرات دیگری در محدوده استان تهران ایجاد شد. در سال ۹۰ نیز، استان تهران دارای ۱۴ شهرستان شد، اما در سال ۹۲، تعداد شهرستان‌های استان تهران به عدد ۲۰ رسید. پس از این تاریخ تقسیمات کشوری درخصوص استان تهران تغییری پیدا نکرد.

آفت تجزیه

اگرچه از سال ۹۲ تاکنون اصلاحات دیگری در تقسیمات استان تهران ایجاد نشده، اما با توجه به مطالعات انجام شده و همچنین نظرات کارشناسان ارشد حوزه شهری، اجرای این تصمیم می‌تواند «۱+۵» آفت سکونتی پایتخت‌نشینان و حاشیه‌نشینان را تشدید کند. اولین آفت، تشدید مهاجرت به استان تهران و پایتخت است. اگرچه ممکن است در صورت اجرای صحیح تجزیه استان تهران، نقاط جدید جاذبه‌های جمعیتی خارج از محدوده استان تهران ایجاد شود، اما تجربه ایجاد استان البرز در سال‌های گذشته نشان می‌دهد از آنجا که خدمات گوناگون در این نقاط نمی‌تواند هم‌پای تهران رشد و توسعه داشته باشد بنابراین عملا جمعیت از درون استان تهران به این نقاط مهاجرت نخواهند کرد و حتی به نوعی مهاجرت به درون استان تهران تشدید خواهد شد. همچنان‌که خدمات رفاهی-شغلی شکل گرفته درون استان البرز نمی‌تواند با نیاز‌های ساکنان آن‌ها برابری کند. از این رو پس از گذشت سال‌ها نیز جمعیت به‌صورت روزانه میان تهران و البرز در رفت و آمد است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد، در حال حاضر ۲۰درصد مهاجرت‌ها به استان تهران از ۷استان همسایه و نزدیک به تهران اتفاق می‌افتد. بیشترین حجم مهاجرت به استان تهران از استان البرز حدود ۶ درصد است. همینطور بخش زیادی از جمعیت مهاجر به استان تهران از استان‌های اصفهان، قم، مازندران و مرکزی هستند. علاوه بر این وضعیت بازار مسکن در شهرستان‌هایی از استان تهران که برای تشکیل استان تهران جنوبی کاندیدا شده‌اند همچون رباط کریم به شدت مستعد جذب جمعیت اضافه هستند. همین وضعیت در سال‌های گذشته رقم خورده است. به‌طوری‌که نرخ رشد سالانه جمعیت استان تهران در سال‌های ۹۰ تا ۹۵، معادل ۷/ ۱ درصد بود، اما نرخ رشد سالانه جمعیت در شهرستان رباط کریم معادل ۸ درصد و در اسلامشهر معادل ۴/ ۲ درصد بوده که هر دو بیش از نرخ رشد جمعیت در تهران بوده است. از این رو این فرضیه وجود دارد که با تشکیل استان جدید، این جمعیت منجر به افزایش نرخ مهاجرت به استان تهران شود.

دومین آفت اجرای این طرح، ایجاد تفاوت و تفرقه میان دغدغه‌های مدیران محلی و استانی در مجموعه شهری تهران است. چراکه دو استان تهران و البرز به سه استان تبدیل می‌شود. ایجاد تفاوت میان دغدغه‌های مدیران شهری و استانی، کار را برای اتخاذ یک تصمیم واحد به نفع کل مجموعه شهری تهران دشوار می‌کند. به‌عنوان مثال اگر دغدغه مدیران شهری در پایتخت، تنظیم ظرف جمعیت‌پذیری با توان پیش‌بینی شده برای شهر باشد، افزایش جمعیت‌پذیری در شهر‌های اطراف می‌تواند با این هدف در تناقض قرار گیرد. نکته جالب آنکه با توجه به جمعیت‌پذیری شهر‌های اطراف پایتخت، ممکن است چنین نگاه و دغدغه‌ای میان مدیران شهری آن‌ها وجود نداشته باشد.

سومین آفت، سیال بودن کنونی جمعیت میان دو استان تهران و البرز به سه استان تبدیل و تشدید می‌شود. چراکه خدمات شغلی و رفاهی اندک در شهر‌های اطراف پایتخت سبب می‌شود رفت و آمد‌ها همچنان به پایتخت ادامه پیدا کند و همین موضوع به افزایش ترافیک و آلودگی هوا که دو مشکل اصلی شهر است می‌انجامد. این آفت، پیش از این نیز درخصوص تجربه ایجاد استان البرز عنوان شد. به‌طوری‌که کارشناسان و صاحب‌نظران برنامه‌ریزی شهری معتقدند خرد کردن تقسیمات کشور و تعدد مدیریت‌هایی که انسجام آن‌ها سخت است کار در امور مهم را دشوارتر می‌کند. دیدگاه این گروه کارشناسی عنوان می‌کند که تفکیک تهران و البرز یک خطای سیاسی و استراتژیک غیرقابل بازگشت است چراکه هنوز جمعیت میان این دو منطقه سیال است و تفکیک دو منطقه نتوانسته جلوی این ارتباطات جمعیتی را بگیرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد: نبود یکپارچگی در مدیریت منطقه‌ای موجب شده تا به‌عنوان مثال یک دهیار جدا از اینکه موقعیت جغرافیایی آن ده نزدیک شهر است یا در منطقه‌ای دور افتاده قرار دارد برای آن تصمیم‌گیری کند و ضوابط زمین‌های آنجا را ارزش‌گذاری کند. در چنین شرایطی با تصمیم یک دهیار برای یک ده، ۱۰۰هزار مترمربع پروانه صادر می‌شود.

این کارشناسان تاکید دارند باید قانون تقسیمات کشوری و سطح این تصمیمات را تا حدی محدود کنیم و در یک محدوده جغرافیایی شاهد یکپارچگی مدیریت سرزمینی باشیم، زیرا اگر مدیریت بخشی توسط شهردار، بخشی توسط دهیار یا بخش دیگر توسط فرماندار صورت گیرد شاهد نبود یکپارچگی مدیریت سرزمینی هستیم. آفت دیگر تجزیه تهران، باقی ماندن ویژگی شهر‌های حاشیه‌ای به‌عنوان «خوابگاه» به دلیل جدایی مراکز شغلی از مراکز سکونتی ساکنان آن‌ها است. دو سال پیش، مطالعه‌ای از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور انجام شد که نتایج این مطالعه، نشان از نابرابری و تفاوت اساسی میان فرصت‌های شغلی شهر تهران و شهرستان‌های حاشیه‌ای آن دارد. آمار‌ها نشان می‌دهد در شهر تهران، بیش از ۲ میلیون فرصت شغلی، در شهر کرج حدود ۳۵۰ هزار فرصت شغلی و در مابقی شهر‌های این دو استان، در هر یک کمتر از ۱۰۰ هزار فرصت شغلی وجود دارد. به این معناکه بیش از ۵۰ درصد از فرصت‌های شغلی کل مجموعه شهری تهران، در شهرستان تهران قرار دارد. سه شهرستان کاندیدا برای قرارگیری در استان جدید نیز فرصت‌های شغلی محدودی نسبت به کل استان تهران دارند. شهرستان اسلامشهر معادل ۳ درصد، رباط‌کریم معادل یک درصد و بهارستان معادل ۵/ ۴ درصد از فرصت‌های شغلی استان تهران را هم اکنون دارا هستند. از این رو در وضعیت فعلی بعید به نظر می‌رسد که استان جدید بتواند یک استان کاملا مستقل از پایتخت به لحاظ تامین فرصت‌های شغلی باشد. به ویژه آنکه تمرکز خدمات برتر نیز در تهران است. فقدان سامانه جابه‌جایی سریع و ایمن و مشکل سفر‌های روزانه برای کار و خدمات سبب می‌شود تا زمان زیادی از زندگی روزمره اهالی منطقه به آمد و شد به مقاصد گوناگون کار، تحصیل، خرید، تفریح، درمان و... اختصاص یابد.

در عین حال، پنجمین آفت این طرح، آن است که براساس مطالعات ثبت شده در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، تشکیل استان جدید نوعی چراغ سبز به تخریب منابع طبیعی و اراضی سبز و باغی است که نباید ساخت وساز در آن‌ها انجام شود. در دو دهه گذشته، ۵۳ درصد از ساخت وساز‌ها در داخل محدوده شهر‌ها در مجموعه شهری تهران رخ داده، ولی ۷/ ۴۶ درصد نیز خارج از محدوده شهر‌ها بود که یا سکونتگاه‌های غیررسمی بوده‌اند یا اراضی سبزی که اساسا ساخت وساز در آن‌ها نباید اتفاق می‌افتاد. نهایتا آخرین آفت این تصمیم مربوط به تغییر وضعیت زندگی حاشیه‌نشینان می‌شود. در حال حاضر عمده ساکنان حومه شهرها، از سطح پایینی از خدمات بهره می‌برند. بررسی‌ها نشان می‌دهد با اجرای این طرح، نه تنها سطح رفاه بیشتری برای آن‌ها ایجاد نمی‌شود بلکه اتفاقا بیشترین آسیب به آن‌ها وارد می‌شود، چراکه مطابق با تجربه‌های گذشته، وقتی این شهر‌ها براساس تقسیمات کشوری، استان می‌شوند، همین تغییر باعث می‌شود یکسری هزینه‌های زندگی خانوار‌ها که مهم‌ترین آن مسکن و اجاره مسکن است افزایش پیدا کند. آسیب دیگری که به این گروه از شهروندان وارد می‌شود آن است که اندک اشتراک نظر در تصمیم‌گیری و همسویی نیرو‌های فکری و اعتباری که الان در مجموعه شهری تهران درخصوص مهم‌ترین چالش، یعنی ایجاد شبکه حمل و نقل یکپارچه و پیوسته وجود دارد کمتر می‌شود یا از بین می‌رود. پس اگر یک امیدواری حداقلی درخصوص ایجاد فوریت در تصمیم‌گیری برای نهایی کردن پیوستگی میان مترو پرند و رباط کریم با تهران وجود داشت از بین خواهد رفت.

مجید غمامی مدیر مطالعات مجموعه شهری تهران نیز با بیان اینکه اجرای طرح‌های این‌چنینی یکپارچگی میان شهر‌ها را از بین می‌برد، به «دنیای اقتصاد» گفت: شهر‌ها و شهرستان‌ها همچون اعضای یک بدن کاملا به یکدیگر پیوسته و حیات آن‌ها به یکدیگر وابسته است؛ که در صورت جدایی یک عضو، ممکن است ادامه حیات و فعالیت آن به خطر بیفتد. وی ادامه داد: مجموعه شهری تهران با دارا بودن بیش از ۲۲ شهرستان سرنوشتی به یکدیگر پیوسته دارد. در این میان به نظر می‌رسد این طرح از طریق یک نقشه به تصویب رسیده در شورای عالی شهرسازی طی سال ۹۶، خنثی شود. این نقشه که طی دو سال اخیر بایگانی شده در صورتی که مجددا مطرح شود می‌تواند اجرای این طرح را منتفی کند. در قالب این نقشه، عنوان شده تقسیمات کشوری مجموعه شهر تهران باید متوقف شود و حتی وضعیت استان، شهرستان، بخش و شهر تا سطح شهرستان محدود شود. در این قالب، حوزه حدود و اختیار فرماندار به وظایف سیاسی و امنیتی محدود شود و شهردار شهرستان ایجاد شود. در این میان، یک شهردار مرکزی برای هر شهرستان تشکیل شود و شهردار شهر‌ها زیر نظر این شهرداری باشند. در قالب این نسخه، نه گزینه تجزیه به‌عنوان راهکار حل مشکلات پایتخت منتفی شده بلکه نظر مسوولان دولتی بر تجمیع در دولت‌های محلی است.