آینده‌فروشی علیه جیب‌بری
اخیرا عبارتی با عنوان «آینده‌فروشی» در مباحث سیاست‌گذاری مطرح شده، مبنی بر اینکه دولت می‌خواهد از جیب نسل‌های آینده برای منافع خود خرج کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد در ۵ دهه اخیر اکثر اقتصادهای توسعه‌یافته توانسته‌اند با بهره‌گیری از ابزارهایی نظیر اوراق قرضه دولتی، از درآمدهای آینده برای تامین کسری منابع بهره ببرند و در ادبیات اقتصادی، موضوعی با عنوان «آینده‌فروشی» بی‌معنی است. حتی استفاده از اوراق دولتی بلندمدت، باعث هموارسازی درآمدهای دولت در زمان‌های مختلف شده و زمینه را برای حذف ناترازی‌ها فراهم کرده است.
در ایران اگرچه بعضا انتشار اوراق دولتی بر مبنای کالای ارزشمند و قابل‌مشاهده تعریف شده است اما کارکردی مشابه اوراق قرضه دولتی کشورهای توسعه یافته دارد. در حالی که راهکار جایگزین، استقراض از منابع بانک مرکزی و در نتیجه افزایش نرخ تورم است. بالا رفتن نرخ تورم به معنی آن است که بخش قابل‌توجهی از منابع از جیب کم‌درآمدها برداشته می‌شود. بنابراین استفاده از منابع آینده راهکاری است که بهترین جایگزین برداشت از جیب مردم است.
با مطرح شدن طرح فروش اوراق نفتی توسط دولت در روزهای اخیر، برخی از صاحب‌نظران انتقادات مختلفی را به سیاست‌های اقتصادی دولت وارد کرده‌اند. «آینده فروشی» کلید واژه ساختگی است که درخصوص طرح انتشار اوراق از سوی دولت مطرح می‌شود، کارشناسان نقدهایی به چگونگی اجرای این طرح و رویکرد اقتصادی این برنامه وارد کرده‌اند.اقتصاددانان مخالف عنوان می‌کنند فروش اوراق برای دولت بدهی بزرگی ایجاد خواهد کرد و در سال‌های آینده باید بخش عمده‌ای از درآمد کشور بابت سود به خریداران اوراق پرداخت شود. برخی تحلیلگران، تامین کسری بودجه به وسیله اوراق را کاری خطرناک خوانده‌اند. از زاویه دید مخالفان، فروش اوراق به‌منظور پوشش هزینه‌های جاری، درواقع بهبود وضعیت کنونی به قیمت وخیم شدن اوضاع اقتصادی در آینده است. از این رو روش انتشار اوراق به‌منظور تامین کسری بودجه می‌تواند نوعی آینده‌فروشی تلقی شود. این درحالی است که راهکار جایگزین دولت برای تامین کسری بودجه، استقراض از بانک‌مرکزی است که نتیجه‌ای جز تورم ندارد. در حقیقت تورم، بدترین نوع آینده فروشی است و ضرر آن بالاتر از هر راهکار جایگزینی است. سوال مشخص این است که در صورت عدم انتشار اوراق، دولت چه راهکار جایگزینی خواهد داشت؟
انواع روش‌های مقابله با کسری بودجه
به‌طور کلی برای از بین بردن کسری بودجه دولتی دو دسته راه‌حل در ادبیات اقتصادی وجود دارد. یک دسته مربوط به متوازن کردن و ایجاد تعادل در بودجه است. متعادل ساختن بودجه به‌طور کلی از دو نوع عملیات تشکیل می‌شود؛ کاهش هزینه‌های دولتی و افزایش مالیات دریافتی. به نظر می‌رسد که درحال‌حاضر با توجه به رکود اقتصادی و کاهش درآمدهای نفتی، نمی‌توان به افزایش مالیات‌های دولت دل بست، از سوی دیگر، به‌نظر نمی‌رسد که دولت بتواند در یک بازه کوتاه‌مدت هزینه‌های خود را به شکل قابل‌توجهی کاهش دهد.
راه دیگر تامین کسری بودجه استقراض دولتی است. استقراض دولت از منابع مالی مختلفی انجام می‌شود؛ مثل دولت‌های خارجی، سازمان‌های جهانی، شرکت‌ها و صندوق‌های بخش‌خصوصی و افراد حقیقی. راه غیرمعمول دیگر تامین کسری بودجه، استقراض دولت از بانک‌مرکزی است. این روش در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته ممنوع است و در بیش از ۱۰۰ کشور محدودیت‌های قانونی برای این کار وجود دارد. یکی از مهم‌ترین عواقبی که قرض دولت از بانک‌مرکزی درپی‌دارد خدشه‌دار شدن استقلال بانک‌مرکزی است. اقتصاددانان معتقدند بانک‌مرکزی برای مدیریت پولی مناسب، باید از نهادهای دولتی استقلال داشته باشد. اما تجربه نشان داده است که دولتمردان در مناطق مختلف جهان و به‌ویژه کشورهای درحال توسعه تمایل زیادی به پولی کردن کسری بودجه دارند. این اتفاق باعث نگرانی‌های بسیاری در ارتباط با به هم خوردن نظم پولی در کشور است. به همین جهت استقراض دولت در اقتصاد عموما به‌وسیله انتشار اوراق و گرفتن قرض از منابع مالی موجود انجام می‌شود.
بدهی دولت‌ها و منافع انتشار اوراق
در ادبیات اقتصادی بدهی عمومی دولت عمدتا مترادف با حجم اوراق خزانه منتشرشده توسط دولت شناسایی می‌شود. در هر بازه‌ای ارزش اسمی اوراقی که در دست مردم و نهادها است به‌عنوان بدهی عمومی دولت محاسبه می‌شود. اوراق دولتی ممکن است در بازار ثانویه معامله شود یا قابل معامله نباشد. اوراق دولتی عموما با ارزش اسمی ثابت و سود مشخص عرضه می‌شود و به علت پشتیبانی دولت از این دارایی، ریسک بسیار پایینی دارد. با توجه به وجود ریسک پایین، دولت می‌تواند با نرخ سود پایین‌تر از نرخ سود اوراق شرکت‌های خصوصی، اوراق خود را عرضه کند
در کشورهای توسعه‌یافته سهم قابل ملاحظه‌ای از بازار اوراق قرضه را اوراق دولتی تشکیل می‌دهد. به‌طور مثال در سال ۲۰۱۹ سهم اوراق منتشرشده توسط دولت آمریکا ۳۷ درصد از بازار اوراق را تشکیل می‌داد. وجود این اوراق در بازار به دلایل متفاوتی برای اقتصاد کشور سودمند است. به علت پایین بودن یا به عبارتی صفر بودن ریسک نکول، این اوراق با این مشخصه منحصربه‌فرد خود می‌تواند ابزار مناسبی برای تنوع در سبد دارایی سرمایه‌گذاران باشد. طبق آمار ارائه‌شده توسط سازمان خزانه‌داری ایالات‌متحده در سال ۲۰۱۹ میلادی ۴/ ۹ درصد از اوراق دولتی آمریکا به صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک تعلق داشته است. یکی دیگر از عوامل اقتصادی که استفاده زیادی از این دارایی می‌کنند صندوق‌های بازنشستگی هستند. این صندوق‌ها به علت وجود ماهیت بلندمدت عملیاتی خود به‌دنبال سرمایه‌گذاری‌هایی هستند که نرخ سود پایدار و ریسک پایینی داشته باشند. اوراق دولتی در سررسیدهای بلندمدت و با ریسک پایین می‌تواند اوراق جذابی برای سرمایه‌گذاری‌های مربوط به بازنشستگی باشد. سهم ۹/ ۱ درصدی صندوق‌های بازنشستگی از کل اوراق دولتی آمریکا موید همین نکته است.
در کنار منافعی که اوراق دولتی برای سرمایه‌گذاران دارد ابزار مهمی برای بانک‌مرکزی نیز به حساب می‌آید. یکی از روش‌های اصلی اجرای سیاست پولی عملیات بازار باز است. در کشورهای توسعه‌یافته عملیات بازار باز عمدتا به‌وسیله خرید و فروش اوراق خزانه توسط بانک‌مرکزی انجام می‌شود. بانک‌مرکزی در این روش بدون نیاز به تغییر در قوانین بانکداری به‌طور مستقیم و در ساده‌ترین روش، نقدینگی در اقتصاد را کنترل می‌کند. در کنار تمامی منافع ذکرشده، انتشار اوراق می‌تواند باعث رشد اقتصادی بشود.
اوراق بلندمدت؛ آینده‌فروشی یا آینده‌سازی
در تمامی کشورهای توسعه‌یافته در قاره‌های مختلف جهان انتشار اوراق خزانه سیاستی متداول برای دولت تلقی می‌شود. تمامی دولت‌ها هنگامی که در مقابل هزینه‌های برنامه‌ریزی‌شده خود با کمبود منابع مواجه می‌شوند نهایتا مجبور به تامین کسری بودجه خود می‌شوند. این کسری بودجه انباشته طی سالیان متوالی بدهی دولت را نشان می‌دهد. دولت مثل یک بنگاه اقتصادی برای مدیریت بهتر برنامه و طرح‌های خود از منابع مالی دیگر قرض می‌گیرد و نهایتا با به‌کارگیری صحیح این منابع می‌تواند باعث کارآیی بیشتر آنها و ایجاد منافع بیشتر برای جامعه شود. به‌دلیل ریسک پایین‌تر اوراق خزانه دولت نرخ‌های پایین‌تر نسبت به اوراق دیگر ارائه می‌کند که همین مساله باعث مزیت دولت برای بازپرداخت اوراق خواهد بود. چنانکه آمار و ارقام در کشورهای پیشرفته مختلف نشان می‌دهد بدهی عمومی در کشورهای پیشرفته‌ای مثل آمریکا تا نزدیک به ۸۰ درصد از تولید ناخالص داخلی آنها می‌رسد. درحالی‌که این رقم در کشور ما کمتر از ۵۰ درصد است. در ژاپن نیز این میزان که بالاترین در سطح جهانی است مقدار ۲۴۰ درصد را داراست. مجموع سهم اوراق بازاری و غیربازاری نیز از این بدهی عمومی در کشورهای توسعه‌یافته بالا است. به‌عنوان مثال در ایالات‌متحده ۵/ ۸۸ درصد از بدهی عمومی دولت آمریکا از اوراق دولتی در دست مردم، شرکت‌ها و بخش‌خارجی تشکیل شده است. همچنین سررسیدهای این اوراق در کشورهای پیشرفته تا ۱۰،۵، ۲۰ و حتی در برخی موارد به ۵۰ سال هم می‌رسد. این پدیده در اقتصادهای پیشرفته که رشد پایداری دارند، نشان دهنده این است که انتشار اوراق دولتی، به معنی برنامه‌ریزی برای تحقق رشد امروز و ایجاد شرایط بهتر برای آینده است.
ابزار کارآمد کشورهای توسعه‌یافته
از دهه ۸۰ به بعد، استفاده از اوراق در پوشش بودجه ابزار متداولی شد، پیش از این دولت‌ها از روش استقراض از منابع بانک‌مرکزی استفاده می‌کردند که باعث بالا رفتن تورم می شد. اما استفاده از اوراق در کنار استقلال بانک‌مرکزی، شرایطی را به‌وجود آورد که اکثر کشورها توانستند تورم را به مساله‌ای حل شده تبدیل کنند. بررسی این تجربه در ۵ دهه اخیر، نشان می‌دهد که این کشورها نه تنها با استفاده از اوراق، آینده فروشی نکرده‌اند، بلکه از این منابع برای بهبود تولید و رشد اقتصادی مداوم هم استفاده کرده‌اند. در مقیاس خرد، اگر فردی بخواهد خریدی انجام دهد، از منابع آینده‌اش استفاده می‌کند. چراکه اگر منابع حال در دسترس نباشد، نیاز خود را با استفاده از تسهیلات برطرف می‌کند و این به معنی استفاده از منابع آینده است. این هیچ منافاتی با منطق اقتصادی ندارد و هیچ گاه هم به این فرد، انگ آینده‌فروشی زده نمی‌شود. آینده‌فروشی در حقیقت یک لغت جعلی است که هیچ جایگاهی در ادبیات اقتصادی ندارد و هیچ مابه‌ازای اقتصادی برای آن تعریف نشده است. به همین دلیل، استفاده از مکانیزم اوراق، چه بر پایه نفت چه بر مبنای دیگر، به این دلیل دارای اهمیت است که دولت بتواند از منابع آینده، برای تامین مالی فعلی استفاده کند. برخی منتقدان تصور می‌کنند قرار است در اوراق سلف، منابع نفتی را از جیب دولت آینده خارج کنیم؛ به‌خاطر همین آن را متفاوت از اوراق خزانه می‌دانند. درحالی‌که این اوراق نفتی، هم کارکردی مشابه اسناد خزانه دارد، با این تفاوت که به پشتوانه نفت منتشر خواهد شد. نگرانی برخی این است که افزایش یا کاهش قیمت نفت و ارز، باعث شود که دولت در آینده ضرر کند؛ اما باید در فکر مکانیزمی بود که هم سودی به خریداران برسد و هم دولت بتواند در برابر تعهدات، بدون فشار به بودجه پاسخگو باشد. انتشار اوراق بر پایه نفت، این سیگنال را می‌دهد که دولت هم متعهد به ثبات بازار ارز است، هم احتمالا گشایشی در زمینه فروش نفت اتفاق خواهد افتاد. توصیه اول متخصصان امر این است که دولت از اسناد خزانه استفاده کند و اگر ظرفیت اوراق خزانه اشباع شد، به سمت پیش‌فروش نفت حرکت کند.
در شرایط فعلی، پای ثابت سیاست‌های مالی در دنیا، استفاده از اوراق بدهی است که همه دولت‌ها نیز از آن استفاده می کنند. هر چقدر هم تولید ناخالص داخلی افزایش یابد، می‌توان انتشار اوراق نسبت به GDP را افزایش داد؛ به بیان دیگر به جای نگرانی در مورد تعهد آینده، می‌توان بر این مساله متمرکز شد که چطور کیک اقتصاد را حجیم‌تر کرد.
آینده‌فروشی؛ استقراض دولت از بانک‌مرکزی
چنان که اشاره شد گزینه جایگزین اوراق برای تامین مالی کسری بودجه دولت، روش پولی کردن کسری بودجه وجود دارد. پولی کردن کسری بودجه به معنای استقراض دولت از بانک‌مرکزی است. در این عملیات دولت با استقراض از بانک‌مرکزی به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم باعث افزایش ذخایر بانک شده و این اتفاق منجر به افزایش پایه پولی می‌شود. این تغییر در پایه پولی نیز به کمک ضریب فزاینده به افزایش پول و نقدینگی می‌انجامد. این نقدینگی اضافی نیز چنان که در ادبیات اقتصادی بحث می‌شود عامل اصلی تورم آینده خواهد بود. پس با این حساب می‌توان گفت نتیجه محتوم استراتژی استقراض دولت از بانک‌مرکزی، تورم بالاتر است. همان‌طور که در پایان دولت‌های ایران، نرخ تورم بالایی به دولت بعد منتقل شده و بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های دولت جدید صرف کنترل تورم شده است. به‌طور مثال دولت یازدهم عمده تمرکز خود را روی رساندن نرخ تورم به زیر ۱۰ درصد گذاشت.
به‌طور خلاصه استقراض دولت مستقر از بانک‌مرکزی مستلزم بالاتر رفتن نقدینگی است و این بدون چارچوب نقدینگی در اقتصاد نیز باعث تورم‌های آتی می‌شود. چنان که در دهه‌های اخیر مشاهده شده است، تورم بیماری مزمن و بدخیم اقتصاد ایران بوده است. هزینه‌ای که دولت‌های مختلف طی این سال‌ها به‌خاطر تورم به اقتصاد کشور و مردم تحمیل کرده‌اند بسیار شدید و جبران‌ناپذیر بوده است. زیرا تورم بالا منتج به ریسک شدیدتر در اقتصاد و نااطمینانی بالاتر می‌شود. نااطمینانی بالاتر نیز فرصت‌های سرمایه‌گذاری و رشد تولید ناخالص داخلی را مختل می‌کند. به این ترتیب قرضی که دولت مستقر برای رفع کسری بودجه خود می‌کند هزینه‌های بسیار بالا و آسیب‌زایی به دولت بعدی وارد می‌کند. از این وجه باید گفت ترکیب آینده‌فروشی متناسب با اقدام دولت به قرض گرفتن از بانک‌مرکزی است و نه ایجاد بدهی به واسطه اوراق خزانه. باید توجه کرد که در ماه گذشته نرخ تورم ماهانه به سطح بالای ۵/ ۶ درصد رسید، عددی که تکرار آن در ۱۲ ماه می‌تواند به تورم بالای ۷۰ درصد منجر شود. اینکه هر سال از ارزش پول هر فرد به این میزان کم شود، یک نوع جیب‌بری است. ضرر انفعال در برابر کسری بودجه دولت، به مراتب بیشتر از این است که با اوراق مساله را حل کنیم.
لزوم مدیریت منابع جمع‌آوری شده
مطابق بررسی‌های صورت‌گرفته می‌توان گفت جذب سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی با هزینه مناسب (نرخ سود و هزینه‌های عملیاتی و ریسک) توسط یک دولت به خودی خود اتفاق مثبتی است. دولت با استفاده از اعتبار و توان اجرایی خود اوراق‌های با سودهای کمتری را در بازار به فروش می‌رساند و منابع مالی بزرگی را به استخدام خود درمی‌آورد. این منابع می‌تواند با مدیریت صحیح و مناسب دولت و برنامه‌ریزی اصولی مطابق با علم اقتصاد به موتور محرکی برای رشد اقتصادی تبدیل شود. اختصاص دارایی دولت به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت به هدف ارتقا و شکوفایی صنایع مختلف و رشد اقتصادی انجام می‌شود. به‌طور مثال هزینه‌های دولت در زیرساخت‌هایی مثل راه‌های ارتباطی، ارتقای سرمایه انسانی، دسترسی آزاد به اطلاعات و مواردی از این دست می‌تواند زمینه‌ساز رشدهای آتی در تمامی بخش‌های اقتصاد شود.
با این تفاسیر آنچه در مساله انتشار اوراق و تشکیل بدهی برای دولت از اهمیت اساسی برخوردار است نحوه مدیریت منابع اخذشده است. نتیجه انتشار اوراق به مدیریت و ساماندهی منابع حاصله بستگی دارد. با یک مدیریت و برنامه‌ریزی صحیح منابع دولت صرف فرصت‌های سرمایه‌گذاری و رشد خواهد شد. با مدیریت غلط و رویکردهای سیاسی نادرست نیز منابع مالی موجود برای پوشش هزینه‌های سنگین بخش دولتی و عدم کارآیی سیستم مالیاتی به کار گرفته خواهد شد. تداوم این نابهینگی در منابع و مصارف بودجه دولت می‌تواند منجر به بحران‌های مالی و تورم در اقتصاد شود. تفاوت در این دو رویکرد است که آینده را رقم می‌زند. در وضعیت کنونی کشور انتشار این اوراق با هدف افزایش توانایی دولت در بحران موجود عرضه خواهد شد. به‌نظر می‌رسد دولت برای عبور دادن کشور از سد موانعی که تحریم‌ها، شرایط اقتصادی خارجی و همچنین پاندمی کرونا برای ایران ایجاد کرده‌اند، نیاز به منابع مالی داشته و در این راستا اقدام متناسب و خوبی انجام داده است.
